Kandydat opozycji na premiera Węgier twierdzi, że zmiany w konstytucji, które wprowadzono w przeciągu ostatnich dwunastu lat są bezprawne i zapowiada jej zniesienie. Jeśli opozycja zmieni konstytucję tylko nieznaczną większością głosów, Węgry mogą znaleźć się w poważniejszych niż kiedykolwiek wcześniej sporach prawnych z Unią Europejską – mówi Armin von Bogdandy, specjalista do spraw prawa Unii Europejskiej. Twierdzi, że choć istnieją wyraźne oznaki, że Węgry naruszają podstawowe wartości UE, rząd działa znacznie bardziej „inteligentnie” w kwestiach prawnych i nie wykorzystuje sądów do atakowania przeciwników politycznych w sposób, w jaki robią to np. polscy przywódcy polityczni. Jego zdaniem, mechanizm rządów prawa jest konieczny, a prymat prawa unijnego może być jeszcze silniejszy z powodu sporów między Warszawą a Brukselą.

W jednym z artykułów pisał Pan o, odczuwalnych w kilku krajach UE, tendencjach autorytarnych, podając jako przykład transformację węgierskiego i polskiego sądu konstytucyjnego. Pisał Pan też, że polski proces przybrał bardziej dramatyczny obrót niż węgierski. Dlaczego uważa Pan, że sytuacja w Polsce jest inna?

Armin von Bogdandy: Przede wszystkim różnica między Węgrami a Polską polega na tym, że na Węgrzech procedury konstytucyjne i formalne rządy prawa są przestrzegane. Przynajmniej w większości przypadków. W Polsce natomiast istnieją bardzo wyraźne sygnały, że zarówno konstytucja, jak i prawo są łamane i to w znacznym stopniu.

Wydaje mi się też, iż polski rząd chce wykorzystać sądownictwo, zrównane z władzą wykonawczą, do nakładania sankcji na swoich krytyków. Mamy tu przypadek sędziego Igora Tulei, prawnika konstytucyjnego Wojciecha Sadurskiego, byłego rzecznika praw obywatelskich Adama Bodnara i wielu innych osób, które sprzeciwiały się zmianom politycznym, a teraz są poddawane procedurom prawnym, w których sądownictwo, działając jako instrument rządu, odgrywa rolę ciemiężyciela.

Z tego, co widzę, na Węgrzech nie doszło do takich wydarzeń. Widzę również, że węgierski Trybunał Konstytucyjny nadal działa inaczej niż polski, gdzie można odnieść wrażenie, że jest to organ rządowy. Te trzy aspekty sprawiają, że warto odróżnić od siebie sprawy węgierskie i polskie. Myślę, że to bardzo ważne, że kiedy się czemuś przyglądamy, to bardzo uważnie patrzymy na źródło problemów.

Gdyby w Polsce nastąpiła zmiana rządu, mogłoby się pojawić pytanie, jak poradzić sobie z niewłaściwie powołanymi sędziami. To duży problem, nie tylko z technicznego punktu widzenia, ale także z punktu widzenia funkcjonowania systemu prawnego – myślę, że na Węgrzech nie jest to problem.

Uważam, że rząd węgierski jest w jakiś sposób mądrzejszy od polskiego, jeśli chodzi o prawo unijne. Jednocześnie w obu krajach istnieją silne przesłanki by sądzić, że wartości wymienione w drugim artykule Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) nie są brane pod uwagę. To wspólny mianownik.

Podobnego zdania jest Parlament Europejski, który w październiku ubiegłego roku potępił polski Trybunał Konstytucyjny. Został on uznany za narzędzie polityczne polskiego rządu. Czy w historii istniał podobny przykład?

Dla mnie jednym z najważniejszych jest przypadek Wenezueli, gdzie Hugo Chávez, a następnie Nicolás Maduro w podobny sposób wykorzystali konstytucyjną izbę Sądu Najwyższego. Choć nie jest to sąd konstytucyjny jako taki, izba ta pełni podobną rolę, którą zarówno Chávez, jak i Maduro wypełnili swoimi zwolennikami – umożliwiając rządowi wenezuelskiemu wpływanie częściowo na sądownictwo, a częściowo na życie społeczne i polityczne Wenezueli. Oczywiście, sąd konstytucyjny popierający rząd może stać się niewiarygodnie potężną bronią dla władz, jak widzieliśmy to w przypadku decyzji przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej czy Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka. Ale polski przypadek nie jest pod tym względem wyjątkowy.

Historia reżimów autorytarnych również pokazała, w jaki sposób sprawiedliwość stała się narzędziem władzy. Były pokazowe procesy stalinowskie czy Trybunały Ludowe w nazistowskich Niemczech. Oczywiście nie można ich porównywać z sytuacją w Polsce, ale historycznie jest wiele przykładów, że sądy stawały się orężem władzy wykonawczej. Jeśli pyta Pan, czy był taki przykład w historii Unii Europejskiej – nie, nie znam takiego przykładu.

Czy potępienie ze strony Parlamentu Europejskiego może mieć jakiekolwiek znaczenie w praktyce?

Uważam, że sędziowie dublerzy, którzy orzekają w sprzeczności z prawem UE i decyzjom Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej popełniają przestępstwo – taki sąd to wypaczenie wymiaru sprawiedliwości. W większości systemów prawnych jest to przestępstwo. Moim zdaniem istnieją solidne prawne i doktrynalne powody, by twierdzić, że ci sędziowie, którzy stali się instrumentami reżimu z wyraźnym naruszeniem prawa UE, popełniają pomyłkę sądową, a wraz z nią wykroczenie dyscyplinarne. To bardzo ważne, ponieważ po zmianie władzy może stworzyć okazję na usunięcie tych sędziów z urzędu i przywrócenie rządów prawa jako podstawy systemu sprawiedliwości.

Do czego może doprowadzić orzeczenie polskiego Trybunału Konstytucyjnego? Czy ten precedens może osłabić prawo UE?

Do osłabienia, ale zarazem do wzmocnienia prawa UE. Sprawa prymatu prawa krajowego nad unijnym łatwo może stać się poważnym problem dla całej Unii. Nie zapominajmy, że w tym roku odbędą się wybory prezydenckie we Francji, a tam są poważni kandydaci reprezentujący niektóre poglądy Viktora Orbána. W przyszłym roku odbędą się również wybory we Włoszech, gdzie również istnieją bardzo silne partie reprezentujące takie stanowisko. W związku z tym możliwe jest, że dotychczasowe pojedyncze przypadki mogą wpisać się w szerszy nurt i jeśli zmieni się powyborczy układ sił, to prymat prawa UE może zostać zakwestionowany także politycznie.

Ale może być też odwrotnie. Kwestia pierwszeństwa była dawno temu rozstrzygnięta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a następnie powtórzona i zaakceptowana, choć z zaciśniętymi zębami, przez sądy krajowe. Nigdy jednak nie była przedmiotem wielkiej debaty politycznej – i teraz jest ku temu okazja. Jeżeli państwa członkowskie i systemy polityczne wyraźnie się za tym opowiedzą, wówczas nadrzędność prawa UE i jego uznawanie – zwłaszcza bezwarunkowe – może stać się elementarną konsekwencją dla wszystkich państw członkowskich, a sądy będą musiały to odpowiednio uwzględnić.

Zdaniem rzecznika generalnego TSUE, sąd powinien odrzucić węgiersko-polski wyrok przeciwko mechanizmowi państwa prawa, ponieważ jest on zgodny z prawem UE.

Przyjrzałem się bliżej tej sprawie i nawet przed wydaniem opinii przez rzecznika generalnego miałem wrażenie, że podstawa prawna jest solidna. Wydaje mi się również, że mamy tu do czynienia z wykonaniem budżetu, gdzie przemieszczane są ogromne sumy pieniędzy, a to musi być zgodne z wymogami prawnymi. To podstawowa konieczność dla legitymizacji Unii Europejskiej, bo jeżeli podatnicy będą mieli wrażenie, że te środki nie są wykorzystywane do realizacji celów statutowych, tylko do kupowania przez polityków drogi do władzy, to będzie to ogromny problem z legitymizacją Unii.

Jeżeli jednak dowiadują się, że w sądownictwie danego kraju istnieją struktury dające powody do niepokoju, w ramach których, gdy sprawa wiąże się z zaangażowaniem rządu, nie przestrzega się prawa, lecz przeważają wpływy polityczne, a to jest bezpośrednio związane z realizacją budżetu UE – sądzę, że jest to czytelne. Dlatego też istnieją bardzo poważne powody do przyjęcia rozporządzenia w sprawie warunkowości.

Jesteśmy świadkami intensywnych sporów prawnych między polskim rządem a instytucjami europejskimi. Czy analogiczne mogą nastąpić po wiosennych wyborach na Węgrzech?
Z pewnością. W kręgach węgierskiej opozycji krążą pogłoski, że istniejąca ustawa zasadnicza miałaby zostać zniesiona z pominięciem obecnych procedur konstytucyjnych. Nie wyobrażam sobie, by taka procedura była zgodna z wartościami zapisanymi w art. 2 TUE. Tak więc, niezależnie od tego, co sądzimy o obowiązującej konstytucji, nie sądzę, aby można ją było znieść bez żadnej procedury. Z tego punktu widzenia możliwe jest również, że mogą powstać poważne spory i konflikty prawne.

Rzeczywiście, jeśli opozycja będzie chciała zmienić, powiedzmy, w sposób rewolucyjny, obecny porządek i system instytucjonalny oraz jego pracowników, to przynajmniej wywoła wiele pytań w odniesieniu do drugiego artykułu TUE. Nie mogę oczywiście powiedzieć, że jest to całkowicie wykluczone, a z art. 2 TUE nie można wywnioskować, że rewolucja demokratyczna jest niedopuszczalna.

Trudno jednak wyobrazić sobie, że na mocy drugiego artykułu dopuszczalne byłoby powiedzenie w referendum, a następnie zwykłą większością głosów, że „to już było i teraz robimy coś innego”.
Do rozwiązania będzie szereg bardzo złożonych kwestii prawnych i być może nowy węgierski rząd będzie potrzebował wytrwałości i zdrowego rozsądku, by wykorzystać zdobytą większość nie tak, jak zrobił to Orbán ze swoją większością, czy jak stało się w Polsce – ale by pójść drogą bardziej złożonych procedur.

Według opozycji, mimo niekorzystnego wyniku wyborów, rząd zachowałby władzę dzięki liderom powołanym do kierowania różnymi instytucjami. Czy uważa Pan, że osoby mianowane przez większość Fideszu mogą zostać usunięte z urzędu – czy też przywódcy wybrani większością dwóch trzecich głosów, ewentualnie na dziewięć lat, są nieusuwalni?

Myślę, że musimy przyjrzeć się działaniom, jakie ci ludzie podejmowali w czasie sprawowania urzędu. Wszyscy sędziowie podlegają systemom dyscyplinarnym, to samo dotyczy szefów wszystkich innych instytucji. Jeżeli można wykazać, że ci szefowie instytucji popierali lub nawet nakazywali podjęcie działań, które poważnie naruszają prawo UE, to oczywiście możliwe będzie usunięcie ich z urzędu. Największą bronią w tym względzie jest prawo karne, ale istnieją oczywiście inne instrumenty prawa dyscyplinarnego, które można wykorzystać w celu oczyszczenia tych nominacji – w sposób zgodny z europejską zasadą praworządności.

Armin von Bogdandy – specjalizuje się w prawie międzynarodowym publicznym i systemie prawnym Unii Europejskiej, a jako prawnik konstytucyjny bada zmiany strukturalne wpływające na prawo publiczne.

Artykuł ukazał się w języku angielskim w Visegrad Insight. To część współpracy medialnej w Europie Środkowej organizowanej przez Visegrad Insight, w której uczestniczą Denik.cz, DennikN.sk, Onet.pl i telex.hu. Parlament Europejski nie był zaangażowany w przygotowanie tych materiałów i nie ponosi odpowiedzialności za informacje lub stanowiska wyrażone przez autorów. Skróty pochodzą od redakcji.

fot. Visegrad Insight