Obchodzimy dwudziestopięciolecie reformy samorządowej. Zdajemy sobie przy tym sprawę, że nasze miasta i gminy oraz ich mieszkańcy, ich świadomość miejsca i własnej roli w życiu społecznym bardzo się zmieniły od początku lat 90. Efekty decyzji o decentralizacji sprzed ćwierć wieku nie odpowiadają już rzeczywistości. Potrzebujemy więc jej ewaluacji i dostosowania ustroju do życia i potencjału naszych gmin.

Przemiana ta nie może jednak koncentrować się tylko wokół formalnych usprawnień ich funkcjonowania. Najważniejsze wyzwanie, któremu wszyscy musimy sprostać, związane jest z pytaniem o to, w jaki sposób możemy połączyć chęć bezpośredniego udziału mieszkańców w procesach decyzyjnych z ideą demokracji przedstawicielskiej.

Celem naszych działań powinno być dziś więc przede wszystkim wsparcie rozwoju  wspólnot zdolnych do dzielenia odpowiedzialności za losy gminy. Nie da się ich jednak wspierać bez wprowadzenia konkretnych zmian umożliwiających nie tylko większe uczestnictwo mieszkańców w procesach podejmowania decyzji opartych na narzędziach demokracji bezpośredniej, ale też lepszy balans pomiędzy rolą władzy wykonawczej i ustawodawczej w samorządzie.

Pierwszy krok w tym kierunku już zrobiliśmy. Ostatnie kilka lat przyniosło zdecydowany wzrost aktywności mieszkańców, którzy poważnie potraktowali pierwsze zdanie z Ustawy o samorządzie gminnym mówiące, że to właśnie oni tworzą wspólnotę samorządową. Coraz więcej z nas wierzy, że ją budujemy. Zeszłoroczne wybory lokalne pokazały zaś, że nie jesteśmy tylko grupkami krytycznych obywateli czy ruchami aktywistów, ale całkiem poważnymi organizacjami zdolnymi do formułowania zwycięskich propozycji politycznych. Rosnąca popularność wszelkiej maści metod partycypacji obywatelskiej pokazuje przy tym, że nie da się dłużej prowadzić polityki samorządowej bez uwzględnienia bezpośredniego głosu mieszkańców.

Przeważająca większość wprowadzanych form konsultacji i partycypacji społecznej odpowiadających na nastroje społeczne jest jednak póki co pomyślana jako uzupełnienie obowiązującego systemu podejmowania decyzji dotyczących całej wspólnoty. Budujemy drugi, równoległy obieg podejmowania decyzji, często niemający związku z głównym nurtem procesów decydujących o funkcjonowaniu gminy. Świetnym przykładem są tu budżety partycypacyjne, które niezależnie od swojej formy i regulaminu opierają się na dżentelmeńskiej umowie pomiędzy wójtem, radą i mieszkańcami. Nie są i w obecnym kształcie prawnym nie mogą być integralnym elementem systemu zarządzania gminą. Ich funkcjonowanie pokazuje jednak, że coś jest na rzeczy. Liczba zaangażowanych w ich procesy osób, wielość metod i przypadków i przede wszystkim coraz głośniej wyrażania przez mieszkańców potrzeba współuczestnictwa i współdecydowania w procesie powstawania polityk miejskich powinny być dla nas wszystkich poważnym sygnałem przemiany. Musimy poważnie zastanowić się w związku z tym nad solidnym połączeniem dwóch luźno powiązanych dzisiaj ze sobą systemów podejmowania decyzji w samorządach. Wbrew pozorom nie jest to tylko kwestia zagospodarowania istniejącej aktywności obywatelskiej. Wyzwaniem nie jest stworzenie większej przestrzeni dla społeczeństwa obywatelskiego. Zadaniu, przed którym stoimy, nie da się sprostać, powiększając o kilka milionów złotych pulę środków budżetów partycypacyjnych.

Proces połączenia rosnącej chęci bezpośredniego udziału mieszkańców w procesach decyzyjnych z ideą demokracji przedstawicielskiej kryje w sobie pytanie o model współpracy pomiędzy najważniejszymi aktorami w gminie. Istotne staje się także ponowne rozważenie ról i kompetencji organów przedstawicielskich. Nie obejdzie się przy tym bez refleksji na temat obecnego znaczenia ustawowego stwierdzenia, że to „mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową”.

Na czym stoimy?

Obchodzona w tym roku 25. rocznica pierwszych wyborów samorządowych w wolnej Polsce skłoniła wiele różnorodnych ośrodków i think tanków do przygotowania własnej diagnozy sytuacji i sformułowania propozycje jej zmiany. Większość z nich pozostaje jednak w sferze „branżowej” i dotyka tylko tych kwestii, które spowalniają powstawanie nowych inwestycji, lub mają pomóc w podnoszeniu efektywności bieżącego zarządzania gminą.

Mówienie o mieszkańcach, wspólnocie i demokracji z tej perspektywy jest jednak co najmniej idealizmem, jeśli nie naiwnością. Nie ma co się zresztą dziwić – wraz z profesjonalizacją samorządów jesteśmy bardziej skłonni zaufać opinii ekspertów niż preferencjom obywateli. Wspólnota mieszkańców kojarzy się więc wciąż raczej z roszczeniowym tłumem niż zdolną do samorządzenia grupą obywateli żyjących nie tylko obok siebie, ale i ze sobą. Poza oazami aktywności wśród mieszkańców polskich gmin mamy w końcu raczej do czynienia z pustynią bierności i śladowym zaangażowaniem w sprawy wspólnoty. Tak przynajmniej wynika z badań. Autorzy szanowanej przez Polaków „Diagnozy społecznej” w swoim ostatnim wydaniu raportu  zwracają uwagę, że dopiero w 2013 roku „pojawiły się niewielkie oznaki budowy społeczeństwa obywatelskiego”, „wzrosła również nieco wrażliwość na naruszanie dobra wspólnego”. Wciąż jednak mamy „jedne z najniższych w Europie wskaźniki uogólnionego zaufania, aktywności obywatelskiej, pracy na rzecz społeczności lokalnej i skłonności do zrzeszania się”. W oczach wielu decydentów stwierdzenia tego typu uzasadniają wciąż przekonanie, że na takich obywateli nie można liczyć.

Obywatelskiej perspektywie nie pomaga też fakt, że reprezentujące mieszkańców rady gminy nie cieszą się najlepszą opinią i często bywają traktowane przez wójtów, prezydentów i burmistrzów jako przykra konieczność. Sytuacja najsłabiej wygląda w miejscach, w których posiadający równie silny mandat społeczny wójt/prezydent/burmistrz łączy w jednym ręku rolę menadżera, szeryfa i wizjonera. Włodarze tego typu zwykle nie potrzebują nikogo do pomocy, a pozbawieni realnych kompetencji radni swoje uczestnictwo w procesach decyzyjnych mogą co najwyżej zaznaczać za pomocą teatralnych protestów. Sytuacja ta tylko pogłębia przekonanie, że narzędzi mogących poprawić kadencję należy szukać raczej w sferze eksperckiej niż obywatelskiej.

Dokąd chcemy dojść?

Nie chcemy, by samorządy zamieniły się we wspólnotę ekspertów – musimy więc zastanowić się, co możemy zrobić, aby  wykorzystać rosnące zaangażowanie mieszkańców w życie gminy. Odpowiedzią na to wyzwanie nie może być jednak dalsze rozwijanie metod partycypacji i konsultacji społecznych. Ich pierwotnym źródłem i celem nie było bowiem budowanie równoległego systemu mającego zagospodarować aktywność obywateli, a zniwelowanie deficytów systemu przedstawicielskiego. Innymi słowy – partycypacja nie jest alternatywą dla obecnego systemu podejmowania decyzji dotyczących spraw ważnych dla wspólnoty, ale szansą na podniesienie efektywności jego działania.

Oznacza to, że wykonując pierwszy krok w tym obszarze – czyli tworząc warunki do aktywności mieszkańców poprzez partycypacyjny proces tworzenia nowej rzeczywistości ustrojowej dla naszych samorządów – musimy zastanowić się nad tym, w jaki sposób zmieni on oblicze samorządu lokalnego.

Istotne jest więc z jednej strony czuwanie nad dalszym otwieraniem samorządowego procesu decyzyjnego na obywateli, a z drugiej nad modyfikowaniem relacji pomiędzy wójtem a radą gminy w kierunku zwiększania roli i możliwości radnych. Problemem nie jest  tylko zaburzona dzisiaj równowaga. Wyzwanie stanowi także stworzenie możliwości budowy spójnego systemu łączącego aktywność mieszkańców z pracą ich nominalnych reprezentantów. W tym też kierunku idą propozycje zmian przygotowane przez Koalicję „Obywatele w samorządzie” stworzone przez 12 uznanych organizacji pozarządowych i podpisane przez ponad 180 innych środowisk obywatelskich.

Ustrój a wspólnota

Jesteśmy jednak oczywiście świadomi faktu, że wprowadzenie do ustawy samorządowej mechanizmów dających realne możliwości wykorzystania aktywności obywatelskiej nie sprawi, że nasze społeczności je wykorzystają.

Jane Jacobs w swojej legendarnej już książce „Śmierć i życie wielkich miast ameryki” opisywała, w jaki sposób zdrowe społeczności lokalne wpływają na kondycję miasta – „Nawet armia policjantów nie zagwarantuje poszanowania zasad cywilizowanego zachowania, jeśli nie ma (w mieście – przyp. red.) codziennego, nieformalnego nadzoru” podkreślała. Parafrazując jej słowa, można powiedzieć, że nawet szereg paragrafów i artykułów w ustawie nie zagwarantuje poszanowania jej idei, jeśli nie uda się popularyzować samej idei i wytworzyć przekonania, że jest ona żywa i powszechna.

Jeżeli więc pierwszym krokiem do przemiany rzeczywistości gmin w kierunku wspólnotowego zarządzania nimi było stworzenie mechanizmów partycypacji, drugim będzie zmiana ustawy umożliwiająca ich wykorzystanie, to trzecim krokiem powinno być rozpoczęcie działań wspierających te elementy, które decydują o kondycji społeczeństwa obywatelskiego. Potrzebujemy procesów, które wzmocnią wzajemne zaufanie, uwrażliwią nas na kwestie dobra wspólnego i zachęcą do pracy na rzecz społeczności lokalnych, chęci oraz potrzeby życia we wspólnocie i zrzeszania się. Zdrowe wspólnoty mieszkańców to społeczności, które posiadają umiejętność współpracy i współdzielenia odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Rozwijają się między innymi dzięki dobrze zaprojektowanej, wspierającej i warunkującej interakcje społeczne przestrzeni, na której im zależy i które współtworzą. Dzięki przemyślanej, inkluzywnej polityce sportowej, kulturalnej i społecznej. Nie jest to łatwe wyzwanie, ale właśnie dlatego poświęciliśmy mu cały 9 numer Magazynu Miasta „Wspólnoty miejskie”. Opowiadamy w nim o tym, w jaki sposób można i trzeba takie wspólnoty budować i rozwijać. Mamy nadzieję, że nasze wydanie dostarczy Wam wakacyjnej dawki inspiracji!