Czy wzmacniać ustrojowo polskie regiony? A jeśli tak – to po co i w jaki sposób? Są dwa dobre, bieżące preteksty, by właśnie teraz zadać te pytania. Mija dwadzieścia lat od reformy administracyjnej, która przywróciła samorządy województw. Trwają też prace nad nowym budżetem Unii Europejskiej.

Aby odpowiedzieć na postawione pytania, spójrzmy na region i jego rolę na trzy główne sposoby – jako na podmiot polityki rozwojowej, jako na podmiot polityczny oraz jako na źródło i polityczny wyraz tożsamości regionalnych i lokalnych.

Region jako podmiot polityki rozwojowej

Region, rozumiany jako samorząd województwa, kształtuje tzw. politykę rozwojową. Jej zakres tematyczny wyznaczają ustawy (na czele z Ustawą o samorządzie województwa, przyjętą dokładnie 5 czerwca 1998 r.), zaś konkretną treścią wypełniają strategie i programy operacyjne. Obecnie głównym narzędziem tej polityki są środki z Unii Europejskiej. W ramach budżetu 2014-2020 nasze regiony dzielą aż 60 proc. pieniędzy, które UE przekazuje Polsce. W poprzednim budżecie – na lata 2007-2013 – udział polskich regionów w tej puli wynosił 37 proc. Zatem siła województw pod tym względem wymiernie wzrosła. Ta tendencja nie musi być jednak trwała. Po 2020 r. Polska nie będzie dysponowała środkami unijnymi w takiej wysokości jak dotąd. Nie wiadomo też jak zostaną podzielone te, które nam przypadną. Na pewno trzeba będzie ocenić dotychczasowe doświadczenia samorządów województw, a także zastanowić się, co zrobić ze zdobytym know-how i z licznymi, obsługującymi środki unijne, kadrami.

Wielkim zasobem samorządów województw może być doświadczenie w funkcjonowaniu w modelu multi-level governance (wieloszczeblowego zarządzania). Wynika ono zarówno z ustroju tego szczebla samorządu (stawia na kolegialność i ciągłe dogadywanie się w układach politycznych i terytorialnych, odwrotnie niż scentralizowany i jedynowładczy ustrój gmin), jak i z wymogów dotyczących podziału środków unijnych (z udziałem wielu interesariuszy, także społecznych i prywatnych).

Czy samorządy województw sprawdzają się w roli podmiotu polityki rozwoju? Z jednej strony – ogłoszony w 2017 r. Siódmy Raport Kohezyjny pokazuje, że polskie województwa są w europejskiej czołówce pod względem wzrostu PKB na mieszkańca w latach 2000-2015. Szczególnie dobrze w tej konkurencji wypadają Mazowsze i Dolny Śląsk. Ale diabeł tkwi w szczegółach. Gdy podobne dane zbadamy na niższych szczeblach statystycznych, dostrzeżemy ogromne nierówności w obrębie poszczególnych regionów – zwłaszcza tych wiodących.

Nierówności w ramach regionów

Przykład Wrocławia doskonale obrazuje to zjawisko. Stolica Dolnego Śląska osiąga wynik 112 proc. unijnego PKB per capita (liczonego wg PPS, czyli parytetu siły nabywczej; dane Eurostatu za 2015 r.). To więcej niż Liverpool (94 proc. w 2016 r.) czy Barcelona (108 proc. w 2015 r.) i niemal tyle, co Berlin (118 proc. w 2016 r.). Ale jednocześnie na tym samym Dolnym Śląsku wynik subregionu jeleniogórskiego to 55 proc. (2015 r.), a wałbrzyskiego – 50 proc. (2015 r.). Nic dziwnego, że samorządowcy z tych właśnie przygranicznych części regionu zawiązali Porozumienie Sudety 2030 i domagają się, by statystyka unijna uwzględniała ich osobno, co zwiększyłoby ich szanse na dodatkowe fundusze płynące z Brukseli po 2020 r.

Podobna sytuacja jest na Mazowszu, gdzie – jak w maju 2017 r. podawała Polska Agencja Prasowa – PKB na mieszkańca w Warszawie i w okolicznych powiatach wynosił 147 proc. średniej unijnej, a w pozostałej części województwa – ok. 60 proc.

Istotą polityki rozwoju regionalnego jest dążenie do spójności, czyli w miarę równomiernego wzrostu wszystkich terenów, dlatego te dane powinny budzić niepokój. Bo albo samorządy naszych najdynamiczniej rosnących województw nie dbają o spójność, albo przytaczane dane mają niewiele wspólnego z podziałem środków unijnych i polityką samorządową. W tym drugim wypadku może być tak, że duże miasta i tereny koncentracji silnego przemysłu (jak Zagłębie Miedziowe na Dolnym Śląsku, które jest tam drugim obok Wrocławia biegunem wzrostu) rosną same z siebie, a nie dzięki pomocy z Brukseli. Warto też dostrzec, że Siódmy Raport Kohezyjny odnotowuje inne niż wzrost PKB wskaźniki dla regionów – i niektóre z nich nie są dla naszych województw korzystne. Przykładem są wskaźniki innowacyjności i jakości rządzenia – ale to temat na odrębną analizę.

Rozwój regionów

Co zatem robić, jeśli chcemy wzmacniać regiony? Przede wszystkim należy urealnić ich politykę rozwojową. Po pierwsze – pod względem statystycznym, czyli tak jak postuluje Porozumienie Sudety 2030. Pełniejszą wiedzę dają dane dla niższych jednostek statystycznych niż region. Po drugie – zapewne także pod względem alokacji środków, tak by biedniejsze części regionu dostawały skuteczniejsze wsparcie. Temat ten jest jednak trudny politycznie: miasta wojewódzkie (takie jak Wrocław) słusznie argumentują, że duże wsparcie unijne nadal im się należy, bo ich problemy są znacznie większe. Przykładami takich wyzwań są walka ze smogiem wymagająca ogromnych inwestycji w ciepłownictwo i transport publiczny oraz konieczność rewitalizacji starych osiedli mieszkaniowych.

Po trzecie regiony wymagają urealnienia strategii rozwojowych pod względem większego związania polityk wojewódzkich z planami, działaniami i zasobami miejscowych liderów ekonomicznych. Kapitalnym przykładem na Dolnym Śląsku jest KGHM Polska Miedź S.A., jedno z największych polskich przedsiębiorstw. Nie tylko wpływa wprost na swoje bezpośrednie otoczenie (wspomniane już Zagłębie Miedziowe) i na kondycję samorządu województwa (poprzez podatek CIT), ale jest w dodatku właścicielem kilku uzdrowisk na południu regionu, a więc i ważnym partnerem lokalnych polityk rozwojowych w rejonie Sudetów. Nie ma jednak żadnych bezpośrednich związków formalnych między samorządami gmin, powiatów i województwa a KGHM, podobnie jak nie ma wspólnych strategii. Dlaczego na rzecz Dolnego Śląska nie miałaby działać część dywidendy z KGHM (jej roczna wartość liczona jest w setkach milionów złotych)? Może taki model związania dużych spółek państwowych z samorządami województw miałby sens także w innych regionach?

Region jako podmiot polityczny

Region – znów rozumiany przede wszystkim jako samorząd województwa – to podmiot polityczny. Władzę w sejmikach wojewódzkich sprawują duże partie lub partyjne koalicje. Obecny i prognozowany (na czas po wyborach w 2018 r.) podział regionów między duże partie generalnie odzwierciedla tendencję znaną od lat: PiS jest mocniejszy na wschodzie, PO na zachodzie. W kontekście narastającej walki między największymi ugrupowaniami oznacza to, że niektóre regiony mogą być traktowane jako narzędzia polityki rządu, a niektóre – jako bastiony antyrządowego oporu.

Z jednej strony – nie ma nic niezwykłego w tym, że głównymi podmiotami zdobywającymi władzę w sejmikach są duże partie. Podobnie jest przecież także w wielu miastach, powiatach i w gminach wiejskich. Z drugiej strony – zwiększa to zależność samorządów województw od central partyjnych. W dodatku system jest tak skonstruowany, że nawet jeśli w jakimś regionie umocni się ugrupowanie miejscowe (casus Ruchu Autonomii Śląska na Górnym Śląsku czy regionalnych komitetów samorządowych w Województwie Dolnośląskim) – nie ma ono w zasadzie żadnego przełożenia na politykę krajową. Co zatem robić? Być może w hipotetycznym wariancie federalizacji ustroju państwa warto wrócić do dawnego pomysłu, by Senat był izbą samorządową, na przykład na wzór niemieckiego Bundesratu.

Region jako źródło i polityczny wyraz tożsamości regionalnej

Wreszcie region można rozpatrywać jako źródło i polityczny wyraz tożsamości regionalnych i lokalnych. To ujęcie tematu należy traktować w najlepszym razie jako projekt, nie zaś odzwierciedlenie stanu faktycznego. Wszak zasięg terytorialny współczesnych mniejszości etnicznych i religijnych czy dialektów (Niemcy, Kaszubi, Ślązacy, Górale, Białorusini, prawosławni itp.) w niewielkim stopniu nakłada się na administracyjną mapę województw.

Budowanie regionalizmu na silnych więziach wspólnotowych, przede wszystkim etnicznych, zalecał autor słynnego modelu Europy Stu Flag, bretoński nacjonalista Yann Fouéré. Jego wizja jest radykalna: regiony miałyby zająć miejsce państw narodowych jako niepodległe podmioty Unii Europejskiej; trudno wyobrazić sobie taki kierunek w Polsce. Również bardzo ciekawy Program Regionalizmu Polskiego z 1926 r. wyraźnie łączył tożsamość z polityką rozwojową („Każda ziemia polska – region – winna mieć własny typ gospodarczy”) i odrębnością ustrojową („zindywidualizowane” przepisy prawne).

Temat regionu jako źródła i wyrazu tożsamości regionalnych i lokalnych należałoby przebadać. Zwłaszcza że Ustawa o samorządzie województwa wyraźnie nakłada obowiązek, by strategie regionalne uwzględniały „pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców, a także pielęgnowanie i rozwijanie tożsamości lokalnej”. Jak regiony wywiązują się z tego zadania? Czy mamy w ogóle do czynienia z silnymi tożsamościami na poziomie regionalnym i subregionalnym? Jeśli tak, to co je cementuje? Przywiązanie do miejsca zamieszkania, do miejsc pracy, pochodzenie, obyczaje, historia, czynniki polityczne, administracyjne a może jeszcze coś innego? I czy w takich miejscach istnieją jakieś współczesne tradycje, doświadczenia w zakresie politycznej artykulacji tego typu tożsamości? Jeśli są takie tożsamości, to czy ich zasięg pokrywa całą mapę kraju, czy – przeciwnie – są to jakieś nieliczne wysepki? Dobrą inspiracją dla tego typu badania może być Analiza Funkcjonalna Osiedli Wrocławia – wielodyscyplinarny projekt, którego realizacja poprzedziła prowadzone obecnie prace nad decentralizacją ustrojową miasta.

Dopiero takie badanie może pokazać, czy w Polsce istnieje jakiś „organiczny” potencjał, by samorządność regionalną ufundować na mocniejszych fundamentach niż polityka rozwojowa i podział administracyjny. Proponowane przeze mnie pytania nie są przypadkowe. Wspomniany wcześniej Yann Fouéré – co prawda – postulował, by zaczynem Europy Stu Flag były głównie regiony zamieszkałe przez małe narody (sam był separatystą bretońskim), ale jednocześnie zalecał, by brać pod uwagę także inne, choćby ekonomiczne, czynniki odrębności terytorialnych. Przestrzegał przy tym przed odgórnym dzieleniem państwa na jednostki wydumane przez biurokratów. Takim negatywnym przykładem był dla niego podział Francji na departamenty.

Scalanie map

Każda z tych trzech perspektyw może zaowocować inną mapą podziałów i odrębności terytorialnych. Pierwsza mapa uwzględniałaby unijne jednostki statystyczne. Druga pokazywałaby sympatie polityczne, najlepiej w rozbiciu na gminy (te zasięgi nie musiałyby pokrywać się z granicami województw). Trzecia tropiłaby tożsamości związane z terytoriami. Scalenie tego typu map w jedną mogłoby wiele powiedzieć o perspektywach regionalizmu w Polsce.

Łukasz Medeksza – Kulturoznawca. Sekretarz i współautor Strategii Wrocław 2030. Szef zespołu autorów Strategii Kłodzko 2030 W latach 2010-2016 pracował w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego, gdzie m.in. brał udział w pracach nad Strategią Rozwoju Społeczeństwa Informacyjnego na Dolnym Śląsku do roku 2020 i nad Regionalnym Programem Operacyjnym 2014-2020.

Na zdjęciu aglomeracja warszawska wg PZP 2004 (CC0)