Szlaki transportowe i miasta były według Fernanda Braudela cywilizacyjną osią Europy przez stulecia. Stanowiły też naturalny przedmiot troski rządzących. Ale nie zawsze były postrzegane jako nośnik konstrukcji państw i społeczeństw. Czasami wręcz widziano je jako pewien nieistotny margines. Niestety, współczesna Polska należy do tego drugiego kręgu. Najważniejszy zwrot w polityce Rzeczpospolitej mógłby zatem polegać na przeniesieniu polityki miejskiej z tego marginesu w centrum uwagi rządu i władz regionalnych, a także – debaty publicznej.

Polityka miejska nie musi być postrzegana tak, jak definiują to dokumenty rządowe – jako element krajowej polityki regionalnej oraz przestrzennej. Może stać się rdzeniem dla większości strategii polityki publicznej i wzorem rozwoju państwa w następnych dekadach XXI wieku. Jeżeli przyjmiemy, że miasta – małe i duże – są miejscem, w którym wszyscy obywatele mają dostęp do tych świadczeń publicznych, które nie mogą być dostarczane za pośrednictwem Internetu, to od razu dostrzeżemy pewnego rodzaju rusztowanie państwa. Rusztowanie, w którym miasta są punktami dostępu do dóbr publicznych związanych z oświatą, służbą zdrowia, ofertą instytucji kultury itp.

W tej wizji prawo do miasta i dostępnych w nim świadczeń miałoby charakter powszechny, a nie tylko ograniczony do jego mieszkańców. Co więcej, prawo to musiałoby zostać powiązane z takim sposobem organizacji transportu publicznego, który gwarantowałby względnie łatwy, powszechny dostęp do miast.

Dopiero na takiej podstawie funkcjonalnej można rozwinąć pewną szerszą wizję, która dowartościowuje ośrodki miejskie jako fora polityczne, ważne dla całej okolicy, oraz wyróżnioną formę przestrzeni publicznej, stanowiącą dobro całego społeczeństwa. Miejskość w tej wizji nie jest przeciwstawiona wiejskości, jak np. w głośnej książce Benjamina Barbera, ale pełni funkcje istotne dla wszystkich bez względu na miejsce zamieszkania.

Reforma roku 1998

Takie podejście pozwala na dokonanie korekty rozwiązań wprowadzonych w ramach reformy administracji publicznej sprzed 20 lat. Istotą tamtej reformy była skuteczna decentralizacja kraju i dostosowanie nowych struktur administracji do istotnego zadania, jakim miała stać się recepcja środków europejskich w ramach zracjonalizowanej polityki rozwoju regionalnego. Słabością tamtej reformy był brak odpowiednich form dla największych kilku metropolii (realnie rzecz biorąc, stolicy, Trójmiasta, Śląska i Zagłębia oraz Krakowa, Poznania, Wrocławia i Łodzi) oraz dla tych dużych miast, które utraciły status wojewódzki.

Decyzja o odebraniu statusu wojewódzkiego wiązała się bowiem nie tylko z utratą sporej liczby etatów związanych z tym statusem, ale także miała liczne konsekwencje w postrzeganiu tego miasta przez instytucje publiczne (np. decyzje o lokalizacji oddziałów TVP i spółek Polskiego Radia) i komercyjne (siedziby oddziałów banków, firm usługowych, mediów prywatnych itp.). W badaniach prowadzonych na Dolnym Śląsku w ubiegłym roku jeden z rozmówców określił te wszystkie elementy jako „grubość węzła władzy”. Dla zwykłego mieszkańca zmiana tej grubości jest początkowo niedostrzegalna, mówią o niej taksówkarze widzący mniejszy ruch w mieście, bliscy osób zatrudnionych w instytucjach wojewódzkich, czasami dziennikarze i politycy.

Administracja rządowa zachowała swoje dawne zwyczaje w nadwartościowaniu ośrodków o statusie wojewódzkim nie tylko w codziennej praktyce rządzenia, ale nawet w tak istotnych dokumentach strategicznych jak Krajowa Polityka Miejska. Dzieje się to wbrew innym ważnym dokumentom takim jak Koncepcja Zagospodarowania Przestrzennego Kraju 2030, która wymienia na równi z mniejszymi miastami wojewódzkimi takie ośrodki jak Płock, Koszalin, Słupsk, Bielsko-Biała, Częstochowa, Radom i Rybnik. W tle tej grupy można jeszcze wymienić co najmniej 30 dalszych ośrodków będących głównie miastami na prawach powiatu, które ze względu na swoje ponadlokalne funkcje powinny być przedmiotem aktywnego monitoringu i wsparcia ze strony państwa.

Ze względu na realia sieci miejskiej i poziom rozwoju transportu publicznego ośrodki takie jak Nowy Sącz, Zamość czy Suwałki są bowiem dla wielu mieszkańców kraju jedynymi realnie dostępnymi miastami, w których mogą zdobywać wiedzę, korzystać z dóbr kultury czy opieki medycznej. Jakość tych usług, ale też potencjał tych ośrodków przesądza o jakości życia dużej części osób, które nie mieszkają w największych metropoliach lub na ich bliskich obrzeżach.

Pozostaje jeszcze najbardziej drażliwe dziedzictwo reformy z 1998 roku, jakim są powiaty. Zaproponowana na wstępie wizja pozwala uratować ich funkcjonalną treść, jaką są usługi oferowane w ośrodkach tych wspólnot, a elastycznie podejść do statusu ustrojowego powiatu, rozważając np. możliwość zmiany sposobu tworzenia Rady Powiatu poprzez mechanizm delegowania radnych przez rady gmin. Zamiast sporu o granice czy napięć związanych z utratą formalnego statusu możemy dokonać analizy funkcjonalnej państwa i usług publicznych na najniższym poziomie, na którym występuje „komplet” usług o charakterze lokalnym, to znaczy związanym z codziennymi potrzebami wspólnoty.

Takie funkcjonalne podejście zbliża nas też do rozwiązania innego problemu pozostawionego po reformie 1998 roku, jakim jest dysfunkcjonalność powiatów „obwarzankowych”, tzn. utworzonych wokół miast na prawach powiatu. Pozbawione naturalnego ośrodka władzy i usług usytuowanego na swoim terenie, znajdują się one w niewygodnych często relacjach z miastem „wyłączonym z powiatu”. Eksperyment wałbrzyski z lat 2003–2013 i napięcia między powiatami a dużymi miastami powiatowymi pokazują, że rozwiązanie polegające na połączeniu miast na prawach powiatu z otaczającymi je gminami nie jest dobrym rozwiązaniem, natomiast istotą problemu nie jest polityka, tylko formalna gwarancja praw mieszkańców gmin sąsiednich do usług świadczonych na terenie powiatu grodzkiego.

Rekonstrukcja elit

Polityka miejska państwa dotyczy jednak nie tylko miast jako ośrodków koncentracji usług publicznych, ale także jako centrów rozwoju społecznego i gospodarczego. Ta druga rola jest ściśle powiązana z jakością miejskich elit – nie tylko tych politycznych. Albo nawet głównie niepolitycznych. Porównanie dwóch miast – Opola (118 tys. mieszkańców) i Bielska-Białej (172 tys.) dobrze pokazuje rolę, jaką w rozwoju tych ośrodków odgrywają status wojewódzki (przede wszystkim instytucje władzy i media publiczne) oraz pozycja akademicka (w Opolu działają politechnika i uniwersytet, w Bielsku-Białej Akademia Techniczno-Humanistyczna) w dziele kształtowania elit miejskich.

A przecież większość miast z grupy ośrodków, które utraciły status wojewódzki, nie posiada nawet tego, co Bielsko-Biała, będąca przede wszystkim silnym ośrodkiem przemysłowym, posiadającym dobre instytucje kultury. Często jedyną instytucją akademicką jest w nich niezbyt silna Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa. Sytuację uzupełnia słabość mediów regionalnych, brak rozwiniętych instytucji publicznych podległych samorządowi regionalnemu.

Jeżeli dodamy do tego zapowiedzi większej koncentracji nakładów na naukę i szkolnictwo wyższe w najsilniejszych ośrodkach akademickich, to jasne jest, że państwo w ramach właśnie polityki miejskiej powinno mieć pomysł na wsparcie dla miast, które nie mieszczą się na krótkiej liście najsilniejszych centrów akademickich. To wsparcie może uwzględniać potrzeby ulokowanych tam uczelni, ale nie tylko dlatego, że w funkcjonowaniu tych miast równie istotną rolę odgrywać mogą instytucje związane z wsparciem eksperckim dla samorządu terytorialnego, funkcjonowaniem animatorów kultury czy ożywieniem różnych form ekonomii społecznej.

Tak czy inaczej odbudowa elit lokalnych nie jest dziś możliwa bez jakiegoś świadomego udziału rządu i instytucji centralnych, bo na poziomie lokalnym nie tylko nie ma na to środków, ale też bardzo często interesu w tworzeniu instytucji i środowisk niezależnych od lokalnej władzy politycznej. Lata po 2002 roku są w wielu ośrodkach okresem skupienia wszystkich istotnych decyzji w rękach prezydentów i wspierających ich administracji, a zarazem ograniczania pozycji rady miasta i szerzej – elit niezależnych od ratusza. Dobrą stroną tej zmiany, jaką były bezpośrednie wybory burmistrza i prezydenta, jest wzrost sprawności miejskiej administracji. Złą – dodatkowy bodziec osłabiający podmiotowe lokalne elity.

Horyzont zmian i pierwszy krok

Polityka miejska jest jedną ze starszych form polityki państwa – wiąże się z decyzjami o umiejscowieniu ośrodków obronnych, targowych, w średniowieczu z lokacjami miast, przywilejami, działaniami o charakterze symbolicznym. W epoce nowoczesnej rządzący wpływali na losy miast poprzez decyzje o połączeniach kolejowych i drogowych, zmianach statusów administracyjnych, lokalizacji szkół i uczelni itp. W oczywisty sposób politykę wobec miast kształtują też rozwiązania ustrojowe określające zakres kompetencji władz miejskich, sposoby finansowania ich działań, zakres samorządności.

Państwo uprawia politykę miejską nie tylko wtedy, gdy jest tego świadome, gdy ogłasza ją w ważnych strategicznych dokumentach, ale także wtedy, gdy czyni to mimowolnie – zmieniając ustrój samorządu terytorialnego, wprowadzając nowy podział administracyjny, tworząc lub znosząc instytucje podległe rządowi, a działające poza Warszawą. Państwo uprawia tę politykę także wtedy, gdy podejmuje inicjatywy takie jak Kolej Dużych Prędkości czy Centralny Port Komunikacyjny, gdy przedstawia znaczącą reformę zawartą w przygotowanej pod kierunkiem Jarosława Gowina ustawie o nauce i szkolnictwie wyższym.

Uboczne skutki wielu działań państwa dla funkcjonowania i rozwoju miast nie pojawiają się nawet na poziomie standardowych Ocen Skutków Regulacji dołączanych do projektów ustaw. Nie są dyskutowane w skoncentrowanych na resortowo-branżowych politykach kręgach ekspertów. Umykają nam w debacie publicznej, prowadzonej pod dyktando mentalnego centralizmu – czyli przekonania, że perspektywa ogólnopolska jest bardziej racjonalna od praktyk lokalnych.

Pierwszy krok powinien zatem polegać przede wszystkim na zasadniczym zwrocie w monitorowaniu skutków polityki państwa przez pryzmat ich skutków dla miast jako miejsc, w których większość obywateli ma dostęp do tego, co państwo chce im zaoferować. Dla osób analizujących skuteczność elementów polityki publicznej sensowniejsze niż podzielone na województwa statystyki dotyczące poszczególnych usług są opisy realnej dostępności do nich. A zatem powinniśmy skupić się na mierzeniu dostępu do miast, w których te usługi są przez władze publiczne oferowane, w oparciu o transport publiczny.

Zacząć więc powinniśmy od zmiany sposobu konstruowania naszej wiedzy o Polsce poprzez rozpisanie ją na ośrodki o charakterze lokalnym (głównie miasta powiatowe), ponadlokalnym i regionalnym (mniejsze miasta wojewódzkie, miasta na prawach powiatu, niektóre największe miasta powiatowe) oraz o charakterze metropolitalnym – zdolne pełnić swe funkcje miejskie na poziomie zbliżonym do Warszawy.

Horyzontem takiej polityki jest utrzymanie w najbliższych dekadach policentrycznego charakteru państwa, wyposażenie licznych ośrodków lokalnych w elity zdolne do kształtowania aktywnej polityki rozwoju, nadanie dzisiejszej Polsce kolejnego wyraźnego impulsu decentralizacyjnego. Taka polityka miejska wymaga sensownej współpracy rządu z samorządami miast, regionów i powiatów. Nie da się jej skonstruować w kategoriach naturalnej zgodności celów i perspektyw, ale przeciwnie – właśnie przy uwzględnieniu wszelkich możliwych konfliktów. Tych wynikających z różnych interesów i aspiracji władz samorządowych, z różnic przekonań i afiliacji politycznych uczestników takiej współpracy, wreszcie – czego rozsądek nie pozwala wykluczać – z niezrozumienia, osobistych ambicji i urazów czy krytycznego nastawienia do konkretnej ekipy politycznej.

Gra o nową politykę miejską może okazać się jednak nie tylko nowym polem sporów i konfliktów, ale także swego rodzaju polityczną i intelektualną przygodą nowych elit, skazanych dziś, często z racji oddalenia od centrum władzy, na bierność lub porzucenie ambicji publicznych.

Rafał Matyja – politolog, wykładowca Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie. Autor książek Wyjście awaryjne. O zmianie wyobraźni politycznej (2018).

Fot. Marek Kocjan, (CC BY-SA 3.0)