Koniec chaosu

Jeszcze w połowie lat 90. ubiegłego wieku ówczesny prezydent Warszawy Marcin Święcicki, lansując liberalne podejście do zabudowy, twierdził, że miasta amerykańskie wyłoniły się z chaosu, a jednak są piękne. Ten sposób myślenia o stolicy jest kontynuowany. Obecny zastępca prezydent Warszawy odpowiedzialny za ład przestrzenny (…) na zarzuty o chaotycznej zabudowie miasta (…) odpowiedział, że „we wszechświecie panuje chaos, a jednak się kręci” – z Grzegorzem A. Buczkiem, wiceprezesem Towarzystwa Urbanistów Polskich, rozmawia Rafał Geremek.

W szeroko komentowanej książce Filipa Springera „Wanna z kolumnadą” szokujący jest zapis rozmowy autora z burmistrzem Karpacza, który mówi, że estetyka to nie jego sprawa. Z moich doświadczeń wynika, że to standard w odniesieniu do włodarzy polskich miast i gmin. Sam Pan kiedyś napisał, że gminom, które nie radzą sobie z zarządzaniem przestrzenią, powinno się zabrać uprawnienia w dziedzinie architektury. Komu można by je trzeba przekazać?

Urzędnicy samorządowi często nie znają podstawowych wiążących przepisów i to nie tylko tych z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale też tych o ustroju samorządu gminnego. Najwyraźniej jednak zapomniano o tym, iż zasada pomocniczości mówi, że jeśli jednostka organizacyjna niższego poziomu nie wykonuje właściwie przypisanych jej zadań własnych, to ich realizację powinna przejmować jednostka wyższego poziomu, a więc w przypadku gminy – powiat samorządowy, albo nawet samorządowe województwo. Po prawie dwudziestu czterech latach od „obarczenia” gmin sprawami ładu przestrzennego (jak się wydawało reformatorom oczywistymi, bo nawet nie zdefiniowanymi) –i po dekadzie od wprowadzenia ustawowej definicji ładu przestrzennego widać wyraźnie, że bardzo wiele gmin i miast tych spraw właściwie nie rozumie. Zajmują się więc nimi niedostatecznie albo w ogóle tego nie robią. Sytuacji tej sprzyja niestety brak właściwego nadzoru administracji rządowej oraz nieprawidłowe orzecznictwo, zwłaszcza samorządowych kolegiów odwoławczych i wojewódzkich sądów administracyjnych. Kontestuje ono w zasadzie wymagania ładu przestrzennego oraz rozwoju zrównoważonego i dzieje się to w sprzeczności z intencjami ustawodawcy. Procesom tym towarzyszy bierność kolejnych „właściwych ministrów”, którzy powinni na takie orzecznictwo reagować odpowiednimi inicjatywami legislacyjnymi, chociażby zmieniając własne, ewidentnie źle funkcjonujące rozporządzenia wykonawcze.

Piękny byłby to dzień: odebranie uprawnień w dziedzinie architektury i ładu przestrzennego takim gminom jak np. Piaseczno i Raszyn pod Warszawą, Rumia, Reda i niesławny Władek czyli Władysławowo…

Jestem przekonany, że pierwsze interwencje w najbardziej skrajnych przypadkach, właśnie z przywołaniem tego zapomnianego aspektu zasady pomocniczości, wywołałyby nie tylko protesty obrońców lokalnej samorządności, ale także pozytywne refleksje. W ślad za nimi także poszłyby zapewne właściwe działania w wielu innych miastach i gminach zagrożonych takimi samymi interwencjami. Do takiego stanu rzeczy, co warto podkreślić, nie potrzeba rewolucji w przepisach, a tylko ich właściwego i konsekwentnego przestrzegania oraz skutecznego nadzoru. Potrzeba także promocji dobrych przykładów, chociażby tych nagrodzonych w konkursie Towarzystwa Urbanistów Polskich na najlepiej zagospodarowane przestrzenie publiczne. W 2013 roku patronat nad tym wydarzeniem objął Prezydent RP. Uczestniczył on też nawet we wmurowaniu tablicy okolicznościowej w Szczecinku nagrodzonym za rewitalizację parku miejskiego.

Ale nawet samorządy dobrze radzące sobie z przestrzenią mają wpadki – w wielu gminach można znaleźć pałace miejscowych „najlepszych płatników”, którzy budują, co chcą, bo oni dają pracę w okolicy.

Koniunkturalizm na dłuższą metę nie popłaca. Jeśli „najlepsi płatnicy” za zgodą władz gminy mogą budować, „co chcą”, a więc, jak rozumiem, niekoniecznie w zgodności z przepisami (bo urzędnicy im „nie podskakują” – jeśli tak można nazwać stosowanie prawa!), to zapewne płacą, „jak chcą” i zatrudniają „po uważaniu”. Taka „liberalna” gmina może na akceptacji tego typu działań więcej stracić niż zyskać. Myślę, że np. do Karpacza będzie z czasem przyjeżdżać coraz mniej turystów, a sam monstrualny Hotel Gołębiewski w konsekwencji może zbankrutować.

W polskiej przestrzeni można znaleźć zadziwiające zjawiska. Obok osiedla budowanego w polu nagle wyrasta np. jakiś biurowiec dwa razy od niego większy.

Te „zadziwiające zjawiska” to niefortunne przeniesienie na nasz grunt niemieckiej zasady „dobrego sąsiedztwa”, czyli możliwości budowania na terenach bez planu miejscowego, jednak w ścisłym związku z charakterem i funkcją sąsiadującej zabudowy. Zastosowano do niej nasz rodzimy „patent” – powszechną praktykę, sprzeczną z intencją ustawodawcy i wspieraną przez orzecznictwo administracyjne, która dopuszcza uznawanie za zabudowę sąsiednią budynków nawet bardzo odległych, o funkcji, charakterze i skali architektury całkowicie odmiennych od tych, które dominują dookoła działki, dla której (wobec braku planu miejscowego) ustalane są warunki dla nowej zabudowy. Do tego takie warunki zabudowy określane są często nie dla pojedynczych niezabudowanych działek, ale dla wielohektarowych niezurbanizowanych terenów, czemu sprzyja ustawowe odrolnienie gruntów rolnych w granicach miast. Tego typu decyzje wydawane są nierzadko w sprzeczności z lokalną polityką przestrzenną określaną przez samorząd w tzw. studium gminy. Zdarza się też, że dzieje się to w trakcie przedłużanej celowo procedury planistycznej, a więc w niezgodności z zaawansowanym projektem planu miejscowego, który w konsekwencji musi być poważnie zmieniony, albo idzie do kosza. Niezrozumienie zamierzonej przez ustawodawcę istoty takiej decyzji jest tak głębokie, że nawet uznani architekci twierdzą, iż projektowanie na jej podstawie może być wysoce kreatywne, a na podstawie planu miejscowego – „nudne”!

Dlaczego dopuszcza się do budowania zakopiańskich zjazdów na równinach i nad morzem? I willi w stylu bawarskim?

Zapewne ustawodawca naiwnie założył, że władze gmin, które mogą przecież kontrolować jakość i charakter zabudowy, będą uwzględniać w swych decyzjach lokalne tradycje i style, preferować rozwiązania i materiały charakterystyczne dla regionu. Takie działania są przecież właściwe dla zajmowania się „sprawami ładu przestrzennego”, który oznacza – według definicji ustawowej – m. in. „kształtowanie przestrzeni tworzące harmonijną całość”. „Małpowanie” architektury zagranicznej w Polsce, albo kopiowanie zabudowy charakterystycznej w innych regionach kraju bez poszanowania lokalnej tradycji budowlanej, jest w zasadzie niezgodne z przepisami. Ale nie słyszałem żeby podjęto skuteczną interwencję w przypadku zbudowania góralskiej chaty na Mazurach czy alpejskiego pensjonatu na Podhalu…

Zwykle uważa się, że za chaosem w przestrzeni kryje się zwykły nieporządek i zły gust Polaków. Tymczasem nasz kraj stał się miejscem, w którym dokonano ultraliberalnego eksperymentu: buduj co chcesz. Naśladowaliśmy w tym względzie Amerykę, która zresztą wycofuje się z tego braku regulacji.

Jeszcze w połowie lat 90. ubiegłego wieku ówczesny prezydent Warszawy Marcin Święcicki, lansując liberalne podejście do zabudowy, twierdził, że miasta amerykańskie wyłoniły się z chaosu, a jednak są piękne. Ten sposób myślenia o stolicy jest kontynuowany. Obecny zastępca prezydent Warszawy odpowiedzialny za ład przestrzenny, który zresztą przedkłada wydawanie decyzji o warunkach zabudowy nad planowanie miejscowe, na zarzuty o chaotycznej zabudowie miasta formułowane przez członków Rady Architektury i Rozwoju Warszawy (ciała doradczego funkcjonującego przy Prezydent Warszawy w poprzedniej kadencji) odpowiedział, że „we wszechświecie panuje chaos, a jednak się kręci”. Aby to „kręcenie” przyspieszyć, wysokość niektórych wieżowców projektowanych dla stolicy przez „star-architektów” określa urzędniczy „zespół koordynujący” przy Prezydent miasta. Robi to przez… głosowanie (sic !), twórczo nawiązując do okrzyków „wyżej, wyżej!” przy ustalaniu wysokości daru Stalina dla stolicy. To kolejny dowód na potrzebę edukacji, nie tylko z dziedziny architektury i urbanistyki, ale także historii oraz astronomii. W naszych miastach dominuje liberalne myślenie o rozwoju, wspierane tezą o wolności budowlanej. Znajduje ono także wsparcie teoretyczne: w ubiegłym roku na jednej z warszawskich uczelni obroniona została praca doktorska z tezą, że chaos zabudowy jest nową – pozytywną – cechą tożsamości zachodniego rejonu centrum stolicy…

Tymczasem nawet Milton Friedman mówił – cytując za Czesławem Bieleckim – iż planowanie urbanistyczne jest wyjątkiem w gospodarce wolnorynkowej oraz przykładem naturalnego i koniecznego ograniczenia praw rynku.

Ale jak dzisiaj ludziom powiedzieć, że wolno im mniej? Szykowano zmiany w innym kierunku: w dawnym Ministerstwie Transportu przygotowano projekt przepisów, dzięki którym można by istotnie przyspieszyć budowę domu… Przy odmiennym podejściu od razu rozlegną się głosy: „Urzędas ma decydować, co wolno człowiekowi?!”

Przepisy dotyczące budowania powinny być tak formułowane i stosowane, aby wszystkim wolno było tyle samo i żeby nie odbywało się to kosztem jakości wspólnej przestrzeni. Naruszenie równowagi w tym zakresie prowadzi na ogół do sytuacji, w których uprzywilejowani uproszczonymi procedurami inwestorzy działają kosztem interesu sąsiadów, a zazwyczaj także kosztem interesu wspólnego. Jednak to oburzenie o urzędowym decydowaniu dotyczy przede wszystkim decyzji o warunkach zabudowy wydawanych poza społeczną kontrolą, gdyż plany miejscowe są sporządzane w sposób uwzględniający partycypację wszystkich zainteresowanych, na identycznych zasadach. W trakcie procedury planistycznej można moderować konflikty zwykle pojawiające się przy gospodarowaniu przestrzenią. W konsekwencji oznacza to uproszczenie i przyspieszenie procesów budowlanych po wejściu planu w życie, oczywiście pod warunkiem, że władze gminy – uprzednio zmierzywszy siły na zamiary – wywiązują się z publicznych zobowiązań podejmowanych w planie. Rozumieją to dobrze inwestorzy długoterminowi, zarządzający ryzykiem inwestycyjnym, natomiast krótkoterminowo myślący deweloperzy już „grają larum”, że projekty zmian przepisów zmierzają w stronę ograniczania budowania na terenach bez planów miejscowych! Jestem przekonany, że zmiany przepisów prawa budowlanego oraz tych dotyczących planowania przestrzennego mogą doprowadzić zarówno do usprawnienia budowania, jak i do przywrócenia oraz utrwalenia ładu przestrzennego. Nie przywrócimy ładu przestrzennego w naszym kraju (a że tak powinno się stać do 2030 roku zadecydował już Rząd i potwierdził Sejm w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju) bez sprawnych procesów inwestycyjnych. Ale nie takich, których głównym celem będzie nie jakość, a ilość. Ilość realizowana pod hasłem „wolności budowlanej”, a więc kosztem wolności tych, którzy już coś zbudowali lub będą chcieli budować w przyszłości. I przede wszystkim kosztem naszego wspólnego interesu, czy prawa do życia w harmonijnej, uporządkowanej, przyjaznej przestrzeni.