Kanon Lokalnych Konsultacji Społecznych, czyli wołanie o jakość

Celem Kanonu Lokalnych Konsultacji Społecznych jest określenie podstawowych zasad i reguł, do jakich powinni stosować się organizatorzy lokalnych konsultacji społecznych, oraz upowszechnianie idei włączania obywateli w procesy decyzyjne. 

Artykuł ukazał się w 3 numerze Magazynu Miasta i powstał we współpracy z programem „Decydujmy Razem”. Na naszej stronie można przeczytać komentarze na temat Kanonu przygotowane przez dr. Marcina Gerwina, dr.  Grzegorza Makowskiego, prof. Jerzego Regulskiego, Michała Olszewskiego, Urszulę Majewską i Katarzynę Starzyk.

Szybka popularyzacja idei partycypacji publicznej to jeden z największych fenomenów polskiej demokracji samorządowej. W ciągu kilku lat udało się nam wspólnie przejść od etapu tłumaczenia jej istoty i sensu do stosowania metody budżetu partycypacyjnego. Ta jest zaś uznawana za jedną z najbardziej zaawansowanych i wyrafinowanych metod współpracy władz z mieszkańcami gmin. Być może jednak ten postęp nadszedł zbyt szybko, a władze gmin stosują metody partycypacji do zupełnie innych celów niż powinny? Nie trzeba długo szukać, aby wśród dobrych praktyk wskazać te, które są przykładem działań fasadowych i z realnym dialogiem niewiele mają wspólnego. Każde poważne badanie wskazuje na istnienie swojego rodzaju czarnej dziury partycypacyjnej – sytuacji, w której opinie i pomoc wezwanych do aktywności obywateli nigdy nie trafiają do świadomości władz.

W tej sytuacji nie dziwi szereg rekomendacji dotyczących konieczności wprowadzenia standardu rozdzielającego partycypację od jej nieudolnych prób. Wraz z nimi pojawia się jednak szereg wątpliwości. Jedne z najbardziej istotnych pytań dotykają szczegółowości możliwych standardów i poziomu, na którym mają być one wprowadzane. Możliwe odpowiedzi nie są proste i mogą powodować dodatkowe konflikty. Odnosi się do przede wszystkim do współpracy na linii samorząd terytorialny – władze centralne. Przykładem jest zaś niedawna dyskusja, która towarzyszyła pracom nad prezydencką Ustawą o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego. Odważne propozycje Kancelarii Prezydenta i próba zdefiniowania minimalnych standardów przeprowadzania konsultacji społecznych dla samorządów spotkała się z ostrym sprzeciwem lokalnych władz. Reprezentowane w Związku Miast Polskich samorządy zaprotestowały przeciwko odgórnym regulacjom, sugerując, że to zbyt duża ingerencja w samorządność gmin, a istnienie już wypracowanych przez gminy sposobów współpracy z mieszkańcami powoduje, że wszelkie działania w takiej formie są bezcelowe i niepotrzebne.

Czy rzeczywiście tak jest? Czy istniejące regulacje prawne dają wystarczające gwarancje, że wraz ze wzrostem zainteresowania metodami partycypacji publicznej rosła będzie również jakość prowadzonego za ich pomocą dialogu? Samorządy lokalne muszą przeprowadzać obecnie konsultacje m. in. w kwestii uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiany granic gmin, tworzenia jednostek pomocniczych (jak np. dzielnice lub osiedla) oraz przy opracowywaniu programów współpracy miast z organizacjami pozarządowymi. Trzeba podkreślić, że zazwyczaj obowiązek ten sprowadza się tylko do udostępniania mieszkańcom projektów uchwał, dokumentów czy planów i może być realizowany w sposób niezwykle bierny. Jeszcze kilka lat temu można było niemal w ciemno zakładać, że bierne podejście samorządów daje mierne efekty – zarówno po stronie aktywności mieszkańców, jak i wykorzystywania efektów konsultacji przez decydentów – zauważa Daniel Prędkopowicz z Fundacji Fundusz Współpracy. Dzisiaj liczba złych praktyk jest systematycznie ograniczana przez pozytywne przykłady wykorzystywania narzędzi partycypacji. Gdy samorządy odpowiedzialnie podchodzą do obywateli, ci odwdzięczają się coraz lepszym przygotowaniem i zaangażowaniem – dodaje. Wciąż zdarza się jednak, że władze starają się tam, gdzie mają na to ochotę. Gdy zaś kwestia dotyczy spraw dla nich niewygodnych bądź kontrowersyjnych, partycypacji albo nie ma w ogóle, albo prowadzona jest tak, że może lepiej by było, gdyby jej nie było.

Jak więc poradzić sobie z tym problem? Jak sprawić, aby pozycja mieszkańców w dialogu z władzami nie zależała od aktualnego nastawienia polityków bądź urzędników? Jedną z możliwych odpowiedzi proponują realizatorzy programu „Decydujmy razem” w postaci Kanonu Konsultacji Lokalnych. W zamiarze autorów ma to być narzędzie wspierające przedstawicieli samorządów w tworzeniu własnych regulaminów i standardów prowadzenia konsultacji społecznych. Ideę Kanonu celnie podsumował Olgierd Dziekoński, Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP, który podczas dyskusji na kwietniowym Forum Debaty Publicznej zauważył, że uregulowania konsultacji są potrzebne tylko po to i tylko w takim zakresie, w jakim są wygenerowane i wytworzone przez samą lokalną społeczność, na rzecz której te regulacje mają działać. Mamy więc do czynienia ze swojego rodzaju zachętą dla samorządowców, która może, ale nie musi okazać się skuteczna. Ta sama wątpliwość dotyczy jednak propozycji bardziej stanowczych uregulowań prawnych i wymuszenia na samorządach lokalnych stosowania odpowiedniej jakości procedur. Nie zawsze bowiem to, co staje się prawem, w prosty sposób przenika do sfery jego stosowania.

Trzeba więc traktować Kanon Konsultacji Lokalnych niezwykle poważnie – nie tylko dlatego, że powstał on wysiłkiem stojących za projektem „Decydujmy razem” poważnych organizacji i instytucji, a jak można było zauważyć podczas Forum Debaty Publicznej, cieszy się również poparciem Kancelarii Prezydenta RP. O wiele ważniejsze jest bowiem to, że w obliczu niewielkich nadziei na szybkie rozwiązanie tej kwestii w ramach procesu legislacyjnego narzędzie to wydaje się najbardziej kompleksowym, a zarazem prostym ujęciem fenomenu konsultacji społecznych i partycypacji publicznej.

Co znalazło się w Kanonie? Przede wszystkim dokument ten przypomina o wynikających z Konstytucji RP prawach narodu do sprawowania władzy zwierzchniej i definiowania wspólnoty samorządowej jako ogółu tworzących ją mieszkańców. Metody partycypacji są zdaniem autorów Kanonu jednym ze sposobów realizacji tych praw w codziennej praktyce demokratycznej.

Samorząd jest wspólnotą mieszkańców. Nasz ustrój jest demokracją przedstawicielską, ale Konstytucja przewiduje możliwości bezpośredniego sprawowania władzy przez obywateli – również na poziomie samorządu terytorialnego. Konsultacje stanowią jedną z form udziału obywateli w sprawowaniu władzy znajdującą umocowanie w przepisach Konstytucji i ustaw.

Kanon zawiera też opis głównych celów konsultacji społecznych, a w zasadzie streszcza ich istotę i sens. Dokument wskazuje, że poza podniesieniem jakości podejmowanych decyzji konsultacje służą informowaniu obywateli, włączania ich w proces podejmowania decyzji (czyli partycypacji) i łagodzeniu konfliktów.

Konsultacje mogą być organizowane zawsze, gdy organy władzy samorządowej chcą lepiej poznać potrzeby i problemy mieszkańców i wzmocnić swój mandat dążąc do jak najlepszego rozstrzygnięcia. A zatem najogólniejszym celem wszelkich konsultacji jest podniesienie jakości podejmowanych decyzji.

Kolejna część Kanonu określa podstawowy zakres konsultacji, który w tym przypadku może dotyczyć każdej decyzji lub procesu będącego przedmiotem działań samorządu lokalnego. Kanon wskazuje również, które sprawy powinny być przede wszystkim poddawane konsultacjom społecznym lub partycypacji publicznej. Dokument określa też podstawowe zasady konsultacji społecznych, wymieniając wśród nich dobrą wiarę, powszechność, przejrzystość, responsywność, koordynację, przewidywalność i poszanowanie interesu ogólnego. I choć odnoszą się one tutaj tylko do procesów konsultacji, to równie dobrze mogą mieć zastosowanie w przypadku wszystkich kompetencji władz samorządu lokalnego.

Szczegółowe zasady i reguły powinny być ustalane w formie ramowej uchwały przez samorządowe organy stanowiące. Jednocześnie zasady te powinny być stabilne, stosowane do wszystkich procesów konsultacji i powszechnie znane mieszkańcom.

Najdłuższa część dokumentu opisuje natomiast podstawowe techniki i wymogi przeprowadzania konsultacji. W tej części kanon najbardziej zbliża się do formuły podręcznika i z jednej strony typologizuje i krótko wyjaśnia charakterystykę każdej z metod konsultacji, a z drugiej dostarcza prostych, choć niezwykle istotnych, wskazówek.

Wybór sposobu przeprowadzenia i konkretnych technik konsultacji społecznych powinien uwzględniać specyfikę danego samorządu, w szczególności jego typ (gmina, powiat, województwo), wielkość, zdolności organizacyjne jednostki samorządowej. A także tematykę konsultacji oraz charakter głównych grup interesariuszy (np. organizacja konsultacji on-line w kwestiach szczególnie istotnych dla seniorów może okazać się mało efektywna).

Lektura dokumentu pozostawia wrażenie, że był on pisany tak, aby przy uproszczeniu całej tematyki nie zabrakło w nim rzeczy dla konsultacji niezwykle istotnych. Choć dla osób zaangażowanych w działania budujące dialog pomiędzy mieszkańcami a władzami samorządowymi sama treść Kanonu może wydać się zbyt oczywista, to trzeba pamiętać, do kogo ten dokument jest kierowany. Adresatami wydają się być przede wszystkim urzędnicy, którzy są pozytywnie nastawieni do idei partycypacji, jednak wciąż niewiele o niej wiedzą. Dla reszty dokument może być rozczarowujący, a dla części najbardziej gorliwych zwolenników partycypacji wręcz bulwersujący. Co paradoksalnie może okazać się powodem jego sukcesu.

Kanon jest bowiem dokumentem, którego autorzy byli bardzo świadomi istniejącego rozkładu opinii na temat stosowania konsultacji i dobrze wiedzieli, że nie da się przekonać samorządowców do tej idei bez co najmniej dwukrotnego zapisania wyższości mandatu pochodzącego z wyborów nad najlepszymi nawet konsultacjami. Jak czytamy:

Uczestnicy konsultacji powinni zostać powiadomieni o tym, że ich celem jest pomoc decydentom w podjęciu rozstrzygnięcia, a nie jego wspólne uzgodnienie. Wyniki konsultacji nie mogą być wiążące dla organów władzy samorządowej, nie mogą one bowiem podważać jej demokratycznego mandatu i zwalniać z odpowiedzialności za podejmowane decyzje.

Istnienie tego typu zapisów może zahamować rozwój tych metod partycypacji publicznej, które nie muszą stawiać obywateli w kategorii podrzędności wobec organów sprawujących władzę, ale mogą czynić z nich równorzędnych partnerów. Warto też zauważyć, że idea konsultacji społecznych i partycypacji publicznej nie wyrosła tylko z chęci większego zaangażowania obywateli w proces podejmowania istotnych dla nich decyzji, ale również z powodu rozczarowania tym, w jaki sposób wybrane demokratycznie osoby realizowały swój mandat.

Ta słabość dokumentu paradoksalnie może okazać się jego największą siłą. Choć obecnie Kanon prezentowany jest w formie założeń, to trudno spodziewać się radykalnych zmian w ostatecznej wersji. Dokument można uznać za słuszny, ale ewentualne poprawki nie będą mogły zmienić jego wymowy. Kluczowe pytanie dotyczy tego, czy dokument o takiej treści będzie w stanie spełnić pokładane w nim nadzieje? Warto przypomnieć, że Kanon ma zainspirować lokalne władze do tworzenia własnych standardów, a więc pośrednio również być lekarstwem na obserwowaną dzisiaj fasadowość części procesów konsultacyjnych. Czy tkwi w nim potencjał, który pozwoli mu na spełnienie tej kluczowej roli?

Trzeba jasno podkreślić, że gdyby chodziło o samą treść dokumentu, to trudno byłoby się tego spodziewać. Można by nawet zaryzykować tezę, że to kolejny zbiór rekomendacji, których w Polsce powstało już co najmniej kilkanaście. Ale nie o treść Kanonu tu chodzi, a o jego twórców i promotorów.

Kancelaria Prezydenta razem z partnerami programu „Decydujmy razem” – Ministerstwem Rozwoju Regionalnego, Instytutem Spraw Publicznych, Fundacją Partnerstwo dla Środowiska, Centrum Wspierania Aktywności Lokalnej CAL, Fundacją Rozwoju Demokracji Lokalnej, Fundacją Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych i Fundacją Fundusz Współpracy – wybrali strategię, w której nie chcą zmuszać samorządowców siłą ustawy, ale zarażać ich ideą partycypacji, efektem dobrych praktyk i entuzjazmem towarzyszącym konsultacjom. Aby było to możliwe, musiało pojawić się „coś”, co mogłoby przemówić do lokalnych polityków i samorządowców, czyniąc z nich zwolenników takiego sposobu prowadzenia dialogu obywatelskiego. I Kanon taką rolę doskonale spełnia. Jest konkretem, do którego można się odnieść, który można przyjąć i którym da się pochwalić mieszkańcom.

Dokument ten nie daje nam oczywiście pewności, że zamiast leczyć fasadowość partycypacji przyczyni się on do jej pogłębienia. Trzeba pamiętać, że siła potencjalnej zmiany wynika z pozycji i autorytetu stojących za kanonem instytucji oraz osób. Nie bez znaczenia jest także fakt, że program „Decydujmy razem” w tym samym czasie i przy pomocy różnych narzędzi pogłębia wiedzę urzędników, uczy prowadzenia konsultacji i wzmacnia zaangażowanie mieszkańców w różne kwestie publiczne. W tej konfiguracji Kanon Konsultacji Lokalnych ma szansę zapoczątkować proces realnych zmian, czego jako samodzielny dokument nigdy nie byłby w stanie spowodować.