13 grudnia w Paryżu rozpoczęła się międzynarodowa konferencja, której celem było wsparcie odporności cywilnej Ukrainy. To wynik rozmowy prezydentów Francji i Ukrainy na początku listopada i jedno z wielu dużych i małych międzynarodowych spotkań dotyczących odbudowy ukraińskiej infrastruktury cywilnej i pomocy finansowej dla jej gospodarki.

4 listopada, G7 ustanowiła mechanizm koordynacyjny, który ma pomóc Ukrainie w naprawie, odbudowie i obronie jej krytycznej infrastruktury energetycznej i wodnej. Grupa potwierdziła, że pozostaje „zaangażowana w przyczynianie się do naprawy, odbudowy i modernizacji Ukrainy”.

Tymczasem ukraińskie miasta i wsie walczą o zapewnienie podstawowych potrzeb: energii elektrycznej, dostaw wody i ogrzewania. Awaryjne przerwy w dostawie prądu z powodu ataku rakietowego Rosji na infrastrukturę energetyczną to nowa rzeczywistość. Dziś najbardziej potrzebna pomoc cywilna dla Ukrainy to generatory, power banki, akumulatory…

Samorządy torują drogę

Cofnijmy się w czasie. Rok przed inwazją Parlament Europejski uznał, zapoczątkowaną w 2014 roku reformę dotyczącą decentralizacji i upodmiotowienia gmin, za jedną z najbardziej udanych.

Ukraińskie gminy otrzymały zwiększone środki finansowe, ale i większą odpowiedzialność. Aprobata dla wyników reformy samorządowej wzrosła z 19 proc. w 2015 roku do 35,5 proc. w 2020 roku.

Pozytywna perspektywa tych zmian w polityce wywołała efekt domina również w samorządzie lokalnym. 51 proc. Ukraińców zaufało w 2021 roku swoim radom lokalnym, a 57 proc. szefom tych rad.

Jeśli spojrzeć wstecz, wyniki są przytłaczające: w 2014 roku samorządom ufało tylko 15 proc. Ukraińców, a w 2013 roku – zaledwie 4 proc.

Jednocześnie, w 2012 roku instytucje państwowe: Rada (Parlament Ukrainy) – nie cieszyły się podobnym poparciem. Wręcz przeciwnie: Nieufność wobec Rady wynosiła 75 proc., a wobec sądów i rządu – odpowiednio 74 i 72 proc.

87 proc. Ukraińców uważało, że decyzje samorządu wymagają nadzoru ze strony państwa. Takie sprzeczności nie są na Ukrainie niczym niezwykłym: jednym z możliwych wyjaśnień jest tradycyjny niesmak do władzy i skłonność do „zabezpieczania ryzyka”. Poza tym, ważne jest zdefiniowanie pojęcia „państwa”. To prezydent czy rząd? Prezydent cieszy się obecnie bezprecedensowym poziomem zaufania: 82 proc. (najwyższym zaufaniem cieszą się Siły Zbrojne Ukrainy – 96 proc.), podczas gdy zaledwie 51,5 proc. Ukraińców ufa rządowi.

Inwazja przeważyła szalę

Wojna zakłóciła równowagę sił między regionami a władzą centralną. W niektórych przypadkach samorządność zastąpiła administracja wojskowa, głównie na terenach wyzwolonych: w obwodach chersońskim, ługańskim i charkowskim, ale także w Krywym Ryżu – mieście nigdy niezajętym, ale bardzo ważnym i położonym blisko linii frontu.

W marcu i kwietniu 2022 roku drastycznie spadły dochody lokalnych budżetów (w maju jednak zaczęły ponownie rosnąć). Oprócz przewidywalnego spadku aktywności gospodarczej, lokalne budżety straciły swoją część krajowej akcyzy na paliwo. Kolejnym wydarzeniem było zniesienie podatku gruntowego na terenach działań wojennych. Tu definicja jest jednak niejasna. Niektóre regiony straciły od 30 do 75 proc. podatku w porównaniu z rokiem 2021.

Tym samym, lokalne budżety musiały bardziej polegać na subwencjach z budżetu centralnego: 85,3 mld hrywien (~2,2 mld euro) w ciągu dziewięciu miesięcy 2022 roku, czyli 21,3 proc. ich całkowitych dochodów. Kolejne 4,3 proc. pochodzi z budżetu państwa. Daje to większą kontrolę polityczną rządowi centralnemu, a jak pokazuje niedawny spór między merem Kijowa Witalijem Kliczką a prezydentem Zełenskim na temat punktów grzewczych w stolicy, współpraca między władzami krajowymi i lokalnymi nie zawsze obywa się bez politycznych batalii.

Dla porównania, we Lwowie, sytuacja wygląda dość dobrze. Jeszcze przed inwazją z 24 lutego przeniosła się tu część zagranicznych ambasad. Był to i nadal jest główny ośrodek dla przesiedleńców: niektórzy zostali w mieście, inni ruszyli dalej do Europy. Podobnie jak inne zachodnie regiony, jest to również miejsce do przeniesienia biznesu; co więcej, region ten ma przewagę pod względem logistyki i infrastruktury biznesowej.

Można powiedzieć, że Lwów był również przygotowany, zwłaszcza na atak na infrastrukturę krytyczną w lutym 2022 roku: przed inwazją miejska infrastruktura wodociągowa była już wyposażona w zapasowe źródła zasilania.

Jeśli chodzi o inwestycje i pomoc zagraniczną na odbudowę w przyszłości, kluczowe są umiejętności i zasoby ludzkie do opracowywania i zarządzania projektami. Lwów jest już największym partnerem Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju (EBOR) na Ukrainie. Miasto ma też wkrótce podpisać umowę z Komisją Europejską.

Zniszczone krajobrazy

Poszczególne regiony Ukrainy ucierpiały w różny sposób. Im bliżej granicy z Rosją (lub jak w przypadku obwodu odeskiego i mikołajowskiego – rosyjskiej floty i baz wojskowych na Krymie), tym większe ryzyko i tym większe szkody.

W ostatnim czasie poważnie ucierpiały zachodnie regiony kraju, które dzielą trudy związane z przerwami w dostawach prądu, ale ich infrastruktura nie została zniszczona jak w okupowanym Siewierodoniecku (w mieście nie ma ogrzewania i praktycznie nie ma prądu), czy w Mykołowie, który od połowy kwietnia został niemal odcięty od dostaw wody z powodu zajęcia prawobrzeżnej części sąsiedniego obwodu chersońskiego: od wielu miesięcy miasto korzysta z tzw. wody technicznej, a to oznacza, że w końcu trzeba będzie wymienić całą infrastrukturę. Ponieważ region cierpi z powodu regularnych rosyjskich ataków z powietrza, trudno powiedzieć, kiedy może to nastąpić.

Mimo to tendencja jest taka, że stosunkowo bezpieczne regiony, które nie doświadczyły prób okupacji i walk, radzą sobie lepiej finansowo: przenosiły się tam zarówno firmy, jak i ludzie, wzrosły wpływy z niektórych podatków do lokalnych budżetów.

Zmienia się krajobraz kraju, ludzie wracają, przystosowują się do trudów i przenoszą do swojego codziennego życia ryzyko, które jeszcze rok wcześniej wydawałoby się nie do pomyślenia.

Oznacza to, że zmiany są w większości przypadków zbyt szybkie, aby duże instytucje mogły je planować w dłuższej perspektywie. Dziś międzynarodowe wsparcie dla Ukrainy jest w większości scentralizowane i to z dobrych powodów: to budżet państwa zabezpiecza większość potrzeb, przede wszystkim bezpieczeństwa. Ale wraz ze zmianą sytuacji może zmienić się także to podejście: więcej współpracy na poziomie lokalnym, a mniej centralizacji środków. We Lwowie to już się dzieje.

„Miasta są mobilne i szybko dostosowują się do sytuacji i to one przewodzą dziś światu. Państwo ma zapewnić bezpieczeństwo i strategiczną wizję. My jesteśmy gotowi budować współpracę między miastami, tworzyć ważne projekty dla całej Ukrainy. Na przykład, istnieje umowa między rządem Niemiec a rządem Ukrainy. Rząd niemiecki deleguje część zadań do miast niemieckich, w tym do Freiburga, jednego z miast partnerskich Lwowa. Pracujemy bezpośrednio, miasto z miastem, jednak to jest projekt państwowy. Oczywiście, potrzebujemy zgody na np. kredyt, ale i tak musimy być aktywni. Nic się nie stanie, jeśli będziemy tylko czekać” – wyjaśnia Andrij Moskalenko, pierwszy zastępca mera Lwowa.

Innym przykładem współpracy międzynarodowej na poziomie miejskim jest Mykołów. Wspomnianą wcześniej trudną sytuację z zaopatrzeniem w wodę pomaga rozwiązać rząd Danii, który obiecał pomóc w odbudowie miasta i niedawno dostarczył 50 jednostek stacji uzdatniania wody. Partnerstwo zostało zainicjowane w czerwcu 2022 roku. Inicjatywa obejmuje nie tylko rząd, ale także biznes i związki zawodowe Danii.

Przed Lwowem nowe możliwości i wyzwania.

Podejście do powojennej odbudowy już ogłosił rząd: budować lepiej (zastępować zniszczone radzieckie bloki wygodnymi i przyjaznymi ludziom osiedlami). W odróżnieniu od Kijowa, przed inwazją, Lwów zdołał uniknąć „szanghajskiej” szybkiej zabudowy nastawionej na zysk: większość nowo wybudowanych tu mieszkań to przykłady umiaru i stylu.

Jak wyjaśnił Moskalenko, Lwów był pierwszym miastem w Ukrainie, które wprowadziło nowe standardy w budownictwie, uzupełniające standardy krajowe; konkurs projektów architektonicznych stworzył rynek dla firm posiadających odpowiednie kompetencje.

Wraz z rosnącym popytem i niedawną liberalizacją standardów budowlanych na poziomie krajowym istnieje ryzyko, że ten konsensus zostanie podważony. Lwów jest jednak zdeterminowany, aby utrzymać standardy, w tym domy dla osób przesiedlonych.

_

Oksana Forostyna – stypendystka programu Marcina Króla w Visegrad Insight. Współzałożycielka Yakaboo Publishing, redaktorka, tłumaczka i pisarka współpracująca z „Krytyka Journal” (Ukraina) i „The European Review of Books”. Zajmuje się polityką ukraińską i regionalną, a także wpływem dezinformacji na społeczeństwa.

Artykuł powstał w ramach programu współpracy głównych tytułów prasowych w Europie Środkowej prowadzonego przez Visegrad Insight przy Fundacji Res Publica. Tekst ukazał się w języku angielskim w Visegrad Insight.

Fot. Featured image by Andriyko Podilnyk on Unsplash.