Bodnar: Koniec mitu tradycyjnej legitymizacji władzy

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nałożył karę na operatorów telefonii komórkowej i zmusił ich do przyłączenia głównego konkurenta do własnych sieci. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego nałożył dodatkowe obowiązki informacyjne na linie kolejowe, tak aby pasażerowie nie czuli się zagubieni.  Trybunał Konstytucyjny uchylił jako niezgodną z Konstytucją ustawę, która wprowadzała nowy podatek. Stworzył tym samym istotny problem dla rządu, który musi zastanowić się jak pokryć wydatki budżetowe. Kilka dni później TK zakwestionował nowe rozwiązanie lustracyjne, podważając tym samym wolę parlamentu.

Powyższe hasła brzmią znajomo. Są jak tytuły depeszy, które wypełniają treścią nasze codzienne życie publiczne. Są wyrazem sprawowania władzy. Niezależne agencje regulacyjne (jak np. wspomniani Prezes UKE czy Prezes UTK) oraz sądy konstytucyjne stały się esencją demokracji. Nie wyobrażamy sobie bez nich życia. Tymczasem ich kompetencje są wbrew pozorom olbrzymie. Nie są tylko i wyłącznie ustami ustawy. Posiadają szerokie uprawnienia, wynikające z potrzeby regulacji określonego sektora gospodarki (np. telekomunikacji). Agencje regulacyjne wydają decyzje administracyjne (np. koncesje), ale mogą także zmuszać prywatne podmioty do zawierania umów ze swoimi konkurentami (np. w zakresie przyłączenia sieci) czy zatwierdzać stosowane taryfy.

Z kolei sądy konstytucyjne opierają swoje rozstrzygnięcia na ogólnych normach konstytucji., a jednocześnie interpretują co te normy oznaczają. Chodzi tutaj zarówno o zasady ogólne (np. zasada równości wobec prawa) jak i przepisy materialne (np. postanowienia o prawach i wolności jednostki czy normy kompetencyjne dotyczące funkcjonowania instytucji). Pojęcie „demokratycznego państwa prawnego” było interpretowane setki razy przez Trybunał Konstytucyjny. Dla ustawodawcy jest najważniejszym kryterium jakości stanowionego prawa – bo z tytułu naruszenia zasad TK może ustawę uchylić.

Większość społeczeństwa podskórnie ufa niezależnym instytucjom regulacyjnym oraz sądom konstytucyjnym, nawet jeśli dokładnie nie orientuje się w mechanizmach ich funkcjonowania. Powstaje przekonanie, że instytucje te czynią dobro, stoją na straży jakichś wartości, są w pewnym sensie ponadczasowe i niezwiązane z codziennym politycznym sporem.  Znajduje to potwierdzenie w sondażach zaufania do instytucji publicznych. Trybunał Konstytucyjny zajmuje w nich od lat jedno z pierwszych miejsc.

Rozwój agencji regulacyjnych oraz sądów konstytucyjnych to produkt ostatnich dziesięcioleci, a w Europie Środkowo-Wschodniej – produkt transformacji. W pewnym sensie państwa takie jak Polska były w o tyle dobrej sytuacji, że tworząc i wzmacniając choćby sąd konstytucyjny w pewnym sensie wpisywały się w ogólnoświatowy trend.

Esej pochodzi z Res Publiki Nowej nr 209/2011. To oraz najnowsze wydanie Res Publiki pt. Szał Bankiera do kupienia w naszej internetowej księgarni, a także w dobrych sklepach całym kraju.

Powstaje pytanie skąd się bierze ich legitymizacja do działania, do wkraczania z taką odwagą, determinacją i przekonaniem w świat władz oraz kwestionowanie często politycznych rozstrzygnięć. Wszak żaden z prezesów agencji regulacyjnych nie posiada legitymacji wynikającej z tradycyjnych wyborów. Jest wyłaniany – zazwyczaj w drodze konkursu – przez Premiera. Podobnie sędziowie sądów konstytucyjnych – nie posiadają bezpośredniej legitymacji od wyborców. Są wybierani w drodze głosowania większościowego przez Sejm. Tymczasem ich znaczenie we współczesnej demokracji jest często znacząco ważniejsze niż niejednego posła, senatora, czy nawet ministra.

Pierre Rosanvallon w nowej książce[1] na temat legitymizacji demokratycznej rozprawia się z tym dylematem.  Sugeruje, że współcześnie legitymizacja opiera się na realizacji trzech wartości: bezstronności, refleksyjności oraz bliskości. Już nie rządy większości wynikające z tradycyjnych wyborów, oraz tradycyjny system checks and balances są solą współczesnej demokracji. Jej funkcjonowanie wymaga współistnienia oraz poprawnego funkcjonowania wielu instytucji, które z założenia nastawione są na realizację określonych wartości ogólnospołecznych. Legitymizacja ma zatem w mniejszym stopniu wymiar proceduralny, a nastawiona jest bardziej na materialną realizację różnych wartości służących wzmacnianiu jakości demokracji, a tym samym satysfakcji obywateli.

Decentralizacja demokracji – wynikająca z podziału władzy między różne instytucje oraz poziomy jej wykonywania – wymaga poszukiwania nowych teorii legitymizacji. Rosanvallon używa w tym kontekście pojęcia „ogólności” („generality”), które ma oznaczać coś więcej niż jedynie wolę powszechną (często ucieleśnianą w wyniku wyborów),. Obejmuje bowiem także realizację ponadczasowego interesu publicznego. Działalność różnych instytucji kontrolnych i regulacyjnych ma za zadanie kompensować deficyt „ogólności” wynikający z niedoskonałości wyborów jako podstawowej metody legitymizacji władzy.

Jego zdaniem dzięki takiemu spojrzeniu można wyróżnić trzy typy legitymizacji. Po pierwsze wyróżnia legitymizację poprzez bezstronność (impartiality). Różnego rodzaju instytucje nadzorcze, agencje regulacyjne zostały stworzone przez parlament, albo samą władzę wykonawczą, aby odsunąć podejrzenia o stronniczość, aby właśnie w sposób długoterminowy służyć społeczeństwu. Ich konstrukcja opiera się na tym, aby poszukiwać czegoś ponad codziennym interesem politycznym, aby maksymalnie realizować ogólnie pojęty interes społeczeństwa, nie być partykularnym w swoich rozstrzygnięciach.

Cechą wspólną agencji regulacyjnych jest przywiązanie do pojęcia interesu publicznego i korespondujący z tym wachlarz uprawnień, pozwalających na często ostre i mocne interwencje, przy wykorzystaniu nowoczesnych środków wykonywania władzy. Choć prezesi agencji powoływani są w sposób polityczny, to jednak ich codzienna realizacja interesu publicznego (polegającego choćby na ochronie praw konsumenta, zwalczaniu monopoli, nadmiernych cen), umacnia ich legitymację. Wykonywaniu władzy towarzyszy wysoki poziom fachowości. Regulacja danego sektora gospodarki to często wiedza tajemna, dostępna nielicznym. Podejmowanie odważnych, bezkompromisowych, i bezstronnych decyzji, nie poddawanie się lobby grup interesów, taką legitymację tylko wzmacnia – bo znajduje uznanie i docenienie w społeczeństwie. To z kolei immunizuje od wpływów politycznych. Prezes agencji regulacyjnej zawsze może powiedzieć, że on tylko robi swoje i realizuje interes publiczny. A politycy niewiele mogą z tym zrobić. Choć teoretycznie mają instrumenty, to prezesa danej agencji regulacyjnej trudno odwołać, gdyż byłoby to odczytywane jako zamach na niezależność. Takich rzeczy w nowoczesnych demokracjach po prostu nie wypada robić.

Rzadko jest tak, że decyzje agencji regulacyjnych (ale także sądów konstytucyjnych) są satysfakcjonujące dla wszystkich aktorów życia społecznego. Raz szkodzą jednym, raz drugim. Jednak w ogólnym rozrachunku tworzą one zazwyczaj spójny obraz i umacniają się nawzajem. Możemy się nie zgadzać z pojedynczymi rozstrzygnięciami, ale szanujemy określoną instytucję jako całość. Ich funkcjonowanie daje nam swoiste poczucie bezpieczeństwa, że nie wszystko we współczesnej polityce zależy tylko od bieżących partyjnych interesów, i że ciągle jest realizowany długoterminowy zestaw wartości. W ten sposób wartość w postaci bezstronności instytucji się umacnia, a tym samym ich legitymacja demokratyczna.

Po drugie, Rosanvillon wskazuje na legitymizację poprzez refleksyjność (reflexivity). Dobrym tego przykładem jest działalność sądów konstytucyjnych, które ze swej natury muszą przeciwstawiać się władzy większości, stać na straży wartości konstytucyjnych, a w ten sposób często chronić mniejszości nie mające swojej reprezentacji lub też których głos nie jest wystarczająco słyszalny. Sądy konstytucyjne są fenomenem współczesnej demokracji. Nie posiadając bezpośredniej legitymacji od wyborców, są uznawane za kolejną izbę parlamentu, zdolną do uchylania ustaw, do bycia negatywnym ustawodawcą.  Są one zatem z natury rzeczy powołane są do uwzględniania i brania pod uwagę różnych stanowisk. Ocena konstytucyjności regulacji wymaga wyważenia różnych wartości – często sobie przeciwstawnych – i nie pozwala na bezrefleksyjną zgodę na decyzję podjętą przez większość polityczną. Refleksyjność oznacza także korzystanie z wiedzy eksperckiej, organizacji pozarządowych, różnych grup interesów i dążenie do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia, które najpełniej realizuje interes ogólny ucieleśniony w konstytucji danego państwa.

Sądy konstytucyjne łączą w sobie zarówno legitymizację poprzez bezstronność jak i refleksyjność. Sędziowie są wybierani przez polityków, ale duże znaczenie przywiązuje się do tego, aby byli to fachowcy. Sposób powoływania, długa kadencja i brak możliwości powołania na drugą kadencję, wysoki poziom fachowości – to wszystko ma służyć niezależności, a także pozwolić na to, aby sędziowie byli maksymalnie bezstronni w orzekaniu. W tym przypadku zatem bezstronność jest osiągnięta w drodze proceduralnej. Demokracja sama stworzyła mechanizmy, które zabezpieczać miały tę wartość konstytucyjną jaką jest niezależność instytucjonalna i bezstronność w orzekaniu. Niezależność jest przy tym statusem, który może być osiągnięty na poziomie proceduralnym – choćby przez odpowiednie ukształtowanie unormowań konstytucyjnych. Natomiast bezstronność to jest cecha, wyznacznik zachowania określonej osoby czy instytucji. Bezstronność jest wartością, która nie jest dana raz na zawsze, lecz utwierdza się w procesie podejmowania codziennych decyzji, w toku kształtowania kultury konstytucyjnej.

Po trzecie, Rosanvillon wskazuje na legitymizację poprzez bliskość (proximity).  Jest to inny typ legitymizacji niż poprzednie. Podczas gdy bezstronność oraz refleksyjność związane były z rozwojem nowych instytucji w demokracji, tak legitymizacja poprzez bliskość wymaga nakierowania na obywatela i jego szczególne potrzeby. We współczesnej demokracji obywatele oczekują praktycznie rzecz biorąc bezpośredniego kontaktu z władzą, wysłuchania ich trosk, okazania współczucia, zrozumienia szczególnej sytuacji danej jednostki. Społeczeństwo to nie jest ogólna masa obywateli, ale właśnie suma takich licznych indywidualnych interesów, na które władza musi reagować. Służy temu działalność różnych instytucji rzeczniczych, ale także przejrzystość władzy, udział obywateli w procesie podejmowania decyzji, czy realizacja zasad sprawiedliwości proceduralnej.

Metodologia proponowana przez Rosanvillona kładzie zatem największy nacisk na jakość demokracji, która jest wynikiem lepszego lub gorszego ucieleśniania powyższych rodzajów legitymizacji. W pewnym sensie wzmacnia i uzupełnia ona wcześniej proponowane teorie legitymizacji wkładowej i wynikowej (input, output legitimacy). Dla demokracji ważniejsza jest jakość realizacji poszczególnych wartości, niż ocena konkretnego wyniku sprawowania władzy. Jego zdaniem także teoria demokracji deliberatywnej Juergena Habermasa jest niewystarczająca, gdyż stanowi jedynie uzupełnienie tradycyjnej teorii legitymizacji opierającej się na reprezentacji, a nie nową jakość uwzględniającą kompleksowy charakter współczesnej demokracji.

Zdaniem Rosanvallona model legitymizacji władzy oparty na wyborach i idącym za tym zaufaniem wyborców do partii, która uzyskała parlamentarną większość, jest modelem nieaktualnym. Rząd większościowy nie jest bowiem w stanie zapewnić długoterminowej realizacji ogólnego interesu społeczeństwa. Mechanizmy demokratyczne stały się zbyt skomplikowane, aby wola wybranych przedstawicieli społeczeństwa mogła być w pełni realizowana. Muszą się oni liczyć z różnymi ograniczeniami (instytucjonalnymi i konstytucyjnymi), które powstały w wyniku narastającego braku zaufania do organów władzy. Zmieniła się także relacja między obywatelami a państwem. Obywatele nie godzą się na to, aby podejmować decyzje polityczne raz na kilka lat. Za pomocą różnych instytucji wywierają ciągły wpływ na władzę, naciskają na nią, zmuszają do odpowiedzialności i rozliczają. Domagają się także, aby ich indywidualny interes został dostrzeżony w procesie sprawowania władzy. Legitymizacja demokratyczna współczesnego państwa zależy zatem teraz bardziej od istnienia i sprawności instytucji kontrolnych, nadzorczych i regulacyjnych, a także od jakości kontaktu władzy z obywatelem, a w mniejszym od mandatu otrzymanego przez reprezentantów raz na kilka lat.

Adam Bodnar – prawnik i działacz na rzecz praw człowieka: w latach 2010–2015 wiceprezes Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, od 2015 rzecznik praw obywatelskich.

[1] Pierre Rosanvallon, Democratic Legitimacy: Impartiality, Reflexivity, Proximity, Princeton University Press 2011, wydanie oryginalne: La légitimité démocratique: Impartialité, reflexivité, proximité, Seuil, Les Livres du Nouveau Monde,  2008.

Fot. Niabot | Wikimedia