Gwałtowne zmiany demograficzne w Polsce sprawiły, że wyborcy z niektórych okręgów mają większą władzę, podczas gdy inni są niedoreprezentowani. Zjawisko to widać od dłuższego czasu, ale będzie szczególnie dotkliwe w wyborach parlamentarnych 15 października.

Równość praw wyborczych jest istotną cechą demokracji. Pomysły takie jak przyznanie wielu głosów bardziej wykształconym, sugerowane na przykład przez Johna Stuarta Milla w jego eseju O wolności (1859), lub ograniczenie prawa głosu tylko do mężczyzn lub właścicieli ziemskich, są reliktami przeszłości, czasów, kiedy demokracje były wciąż niedoskonałe.

Systemy wyborcze określają, w jaki sposób głosy przekładają się na mandaty. Każdy musi uwzględniać populację kraju i dzielić dostępne miejsca, mandaty lub głosy między mieszkańców. We współczesnych społeczeństwach populacje zmieniają się jednak znacznie szybciej niż w poprzednich dziesięcioleciach. Większość rozwiniętych gospodarek o wysokim standardzie życia weszła w okres niżu demograficznego, co oznacza, że niektóre regiony wyludniają się szybciej niż inne, np. duże miasta.

I właśnie dlatego potrzebujemy korekty

Niepowodzenie kolejnych parlamentów w przeprowadzeniu korekty demograficznej okręgów wyborczych, wraz z osobliwościami systemu wyborczego, może wypaczyć wynik październikowej rywalizacji wyborczej na korzyść rządzącego Prawa i Sprawiedliwości.

Zasadniczo bowiem, zmiany demograficzne w kraju powinny być okresowo odzwierciedlane w wyrównaniu obwodów głosowania. Aby zapewnić, że każdy głos ma taką samą moc a każdy wyborca taką samą szansę na wybranie swojego przedstawiciela, dostępne mandaty powinny być rozdzielane między obwody głosowania proporcjonalnie do liczby osób w nich mieszkających.

Zdominowany przez PiS, kończący kadencję, parlament powinien był skorygować to niedociągnięcie, zwłaszcza że Państwowa Komisja Wyborcza wezwała go do tego w zeszłym roku.

W polskim systemie wyborczym liczba mandatów dostępnych w każdym z 41 obwodów głosowania zależy od liczby mieszkańców i tzw. normy przedstawicielstwa. Ta ostatnia to liczba obywateli przypadająca na każdy z 460 mandatów w niższej izbie parlamentu. W oparciu o oficjalną liczbę mieszkańców obliczoną przez Państwową Komisję Wyborczą we wrześniu 2022 r., norma wynosi 78 424 mieszkańców na mandat.

W odniesieniu do okręgów wyborczych miara ta wskazuje, że 11 z nich powinno mieć o 1 mandat mniej niż w obecnym kodeksie wyborczym, podczas gdy 10 powinno mieć o 1 lub nawet 2 mandaty więcej.

Jak argumentował profesor Jacek Haman w artykule dla Fundacji Batorego, parlamentarzyści zazwyczaj dość niechętnie dostosowują liczbę mandatów do zmian ludnościowych, gdyż zmusza to ich partie do dostosowania się do nowych reguł gry. Im bardziej liczba mandatów „nie nadąża” za zmianami demograficznymi, tym większe ryzyko zmiany dotychczasowej większości.

PKW rekomendowała korektę liczby mandatów przypadających na okręg w 2014 r., kiedy to korektę uznano za konieczną w 10 z 41 okręgów. W 2018 r. wnioskowała o zmiany w 12 okręgach, a w 2022 r. w 21, czyli w połowie z nich, jak podaje Haman.

Tajemnica nieobecnych i ignorowanych

Zmiany rekomendowane przez PKW rozwiązują problem nieproporcjonalnego podziału mandatów spowodowanego wyludnianiem się jednych okręgów i wzrostem liczby mieszkańców w innych. Nie rozwiązują jednak problemu rozbieżności między liczbą uprawnionych do głosowania a liczbą mieszkańców w niektórych obwodach.

Ponieważ liczba mandatów jest przydzielana na podstawie tej ostatniej, okręgi z dużą liczbą mieszkańców, ale mniejszą liczbą uprawnionych wyborców, są w niekorzystnej sytuacji. Różnice między liczbą mieszkańców a uprawnionych wyborców mogły w przeszłości nie być tak znaczące. Jednak wraz z depopulacją, imigracją i emigracją stają się one coraz ważniejsze.

Jak wskazano w niedawnym raporcie opublikowanym przez Fundację Batorego i Unię Metropolii Polskich, obecny sposób obliczania liczby mieszkańców, który jest podstawą do obliczania liczby mandatów w każdym obwodzie głosowania, nie uwzględnia istotnych zmian ludnościowych.

Dane o liczbie mieszkańców PKW otrzymuje od samorządów, które biorą pod uwagę osoby zameldowane i korygują je na podstawie spisu wyborców o tych, którzy zadeklarowali zamiar głosowania w obwodzie innym niż miejsce stałego zamieszkania. Metoda ta nie uwzględnia jednak dużych kategorii wyborców i mieszkańców.

Po pierwsze, chodzi o imigrantów mieszkających w danym obwodzie, ale nieuprawnionych do głosowania. W ostatnich latach Polska stała się przecież krajem imigracji. Znacząca liczba ludzi z całego świata przyjeżdża do Polski, aby mieszkać i pracować w kraju, nie wspominając o dużych grupach uciekinierów z Ukrainy po inwazji rosyjskiej. Według danych Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej w 2022 r. liczba cudzoziemców posiadających prawo do pracy w Polsce wyniosła ponad 1,7 mln osób.

Dlatego rozbieżność między liczbą mieszkańców w niektórych okręgach wyborczych a uprawnionych do głosowania rośnie. W niektórych obwodach może być ona nawet tak wysoka jak w Kalifornii, gdzie mieszkańcy stanowią ponad 12 proc. populacji USA, ale 11 proc.  uprawnionych do głosowania.

Po drugie, obecna metoda dystrybucji mandatów pomiędzy okręgami nie uwzględnia przypadków migracji wewnętrznych, które nie zostały zarejestrowane w spisach wyborców. Jeśli obywatel przeprowadzi się do innego okręgu wyborczego i nie zmieni oficjalnego miejsca zamieszkania, zostanie uwzględniony tylko wtedy, gdy zdecyduje się zarejestrować do głosowania w nowym okręgu.

Ponadto jego niepełnoletnie dzieci będą nadal liczone jako mieszkańcy poprzedniego obwodu głosowania, ponieważ nie mogą jeszcze głosować, a zatem nie mogą być zarejestrowane jako nowi wyborcy w ich faktycznym miejscu zamieszkania.

Po trzecie, zanim Polska stała się atrakcyjnym celem imigracji, była krajem emigrantów. Wielu obywateli wyjechało za granicę po przystąpieniu do UE, ale nadal są zarejestrowani jako mieszkańcy, przyczyniając się do liczby mandatów przypisanych do poszczególnych okręgów. Co więcej, nadal mają prawo głosować za granicą jako obywatele polscy, ale ich głosy są przydzielane do jednego obwodu głosowania – w Warszawie.

W 2019 r. stanowili oni 22 proc. wszystkich głosów oddanych w tym okręgu, ale nie mieli wpływu na liczbę przypisanych do niego mandatów. Jak wyliczył Haman, gdyby głosy oddane przez Polaków mieszkających za granicą zostały uwzględnione w podziale mandatów w warszawskim okręgu wyborczym, zyskałby on dodatkowe 7 lub 8 mandatów.

Przyczyny niepokoju PiS

Niechęć parlamentu do wprowadzenia nawet niewielkich korekt w ordynacji wyborczej i aktualizacji podziału mandatów między okręgi nie była dużym problemem, gdy populacja Polski nie zmieniała się tak szybko. Teraz, gdy Polska stała się domem dla wielu migrantów, a Polacy masowo migrują zarówno wewnętrznie, jak i zewnętrznie, niechęć ta staje się szkodliwa dla równości reprezentacji.

Jest to nie tylko kwestia zasad demokracji, ale może ona wpłynąć na wynik nadchodzących wyborów. Wiele zależy od tego, jak wyrównany będzie wyścig między PiS a Koalicją Obywatelską, a także które inne partie i koalicje opozycyjne przekroczą odpowiednio pięcio- i ośmioprocentowy próg wyborczy.

W oparciu o poprzednie wyniki wyborów i dane sondażowe, opozycja jest jednak upośledzona. Państwowa Komisja Wyborcza postulowała dodanie 1 mandatu w 9 okręgach i 2 mandatów w jednym. Spośród 10 okręgów, które powinny otrzymać dodatkowe mandaty, opozycja zdobyła większość głosów w 8, także w tym, w którym powinny zostać dodane 2 głosy.

Wygrała też w 7 z 11 okręgów, które powinny mieć o jeden mandat mniej. Jeśli założymy, że preferencje wyborcze w tych okręgach będą takie same w 2023 r., oznaczałoby to, że opozycja mogłaby zyskać dodatkowe 2 mandaty, a partia rządząca stracić 2.

Dodanie mandatów do okręgu warszawskiego proporcjonalnie do liczby głosów oddanych przez Polaków mieszkających za granicą zmieniłoby wynik wyborów jeszcze bardziej, bo oznaczałoby dodatkowe 7 lub 8 mandatów. W wyborach w 2019 r. zdecydowana większość wyborców w tym okręgu poparła opozycję: Koalicja Obywatelska otrzymała 42 proc. głosów, Sojusz Lewicy Demokratycznej 18 proc., a Prawo i Sprawiedliwość 28 proc.

Wszystko to oznacza, że w grę mogło wchodzić dodatkowe 10 mandatów – liczba ta jest więcej niż znacząca, jeśli wybory doprowadzą do stworzenia parlamentu bez wyraźnej większości.

Premia dla zwycięzcy

Oczywiście nie wszystkie dodatkowe mandaty musiałyby trafić do partii z większością głosów w danym okręgu, nawet jeśli założymy, że preferencje wyborcze pozostałyby takie same jak w 2019 r.

Należy jednak zauważyć, że polska ordynacja wyborcza przyjmuje metodę d’Hondta podziału głosów. Zgodnie z nią wszystkie głosy oddane na daną listę partyjną, która przekroczyła próg 5 proc. w przypadku pojedynczej partii i 8 proc. w przypadku koalicji, dzielone są przez kolejne liczby począwszy od 1. Otrzymane ilorazy są następnie porządkowane od najwyższego do najniższego dla wszystkich partii. Mandaty przydzielane są do kolejnych ilorazów aż do momentu, gdy wszystkie mandaty zostaną zajęte.

Im większa przewaga zwycięskiej partii, tym większa premia w mandatach, więc bardzo silny wynik w okręgach opozycyjnych z dodatkowymi mandatami z pewnością oznaczałby ich więcej dla opozycji, zwłaszcza w okręgu warszawskim.

To, czy zmieniłoby to ogólny wynik wyborów, jest kwestią otwartą. Jednak w 2019 r. partia rządząca otrzymała 43 proc. wszystkich głosów, co przełożyło się na 235 mandatów, dając jej niewielką większość w 460-osobowej izbie niższej.

W tym samym czasie połączone partie opozycyjne (Koalicja Obywatelska, Sojusz Lewicy Demokratycznej i Polskie Stronnictwo Ludowe) uzyskały 48 proc. głosów, ale tylko 213 mandatów. Konfederacja zdobyła 6,8 proc. i 11 mandatów. Liczby te pokazują, że partia rządząca uzyskała niewielką większość parlamentarną bez uzyskania większości głosów.

W tych wyborach szanse PiS na zdobycie bezprecedensowej trzeciej kadencji u władzy są na krawędzi, co oznacza, że zakłócenia w systemie wyborczym nabierają znaczenia.

Załóżmy, że mniejsze partie opozycyjne przekroczą granicę, co oznacza, że zdobyte przez nie głosy nie zostaną zmarnowane, a mandaty przydzielone dwóm wiodącym ugrupowaniom. Opozycja może być o krok od utworzenia większości. Brakująca garstka mandatów, które zdobyliby przy wprowadzonej korekcie demograficznej, może zadecydować o zdobyciu władzy lub pozostaniu w opozycji.

—

Paweł Marczewski – stypendysta programu Marcina Króla. Kierownik jednostki badawczej Obywatele w ideaForum, think tanku Fundacji Batorego, członek Carnegie Civic Research Network i współpracownik Centrum Studiów nad Młodzieżą SWPS. Jest doktorem socjologii Uniwersytetu Warszawskiego. Jego główne obszary zainteresowań to związki między zmianami demograficznymi a demokracją, ruchy społeczne, organizacje społeczeństwa obywatelskiego i sprawiedliwość społeczna. Współpracuje z „Tygodnikiem Powszechnym”.

Artykuł powstał w ramach programu współpracy głównych tytułów prasowych w Europie Środkowej prowadzonego przez Visegrad Insight przy Fundacji Res Publica. Tekst ukazał się w języku angielskim w Visegrad Insight.

Fot. Canva Pro.