W lipcu br., w Wilnie, NATO zorganizuje swój drugi szczyt podczas wojny w Ukrainie. Zapowiadają się gorące i burzliwe debaty. Sojusznicy omówią dodatkowe środki obrony i odstraszania, podsumują zdolności wojskowe. Można spodziewać się pewnych decyzji dotyczących zwiększonej obecności wojskowej Sojuszu na wschodniej flance, zintensyfikowanych wielonarodowych ćwiczeń wojskowych oraz wspólnych inicjatyw mających na celu pobudzenie przemysłu obronnego w państwach członkowskich NATO.

Poza zakresem kompromisu pozostaje wciąż los Ukrainy. Poziom wsparcia i potencjalny proces akcesyjny Kijowa to kwestie, które będą generować wiele rozbieżnych głosów w grupie.

 Jaka jest stawka?

 Jak na ironię, spektrum pomysłów pojawiających się w okresie poprzedzającym szczyt w Wilnie staje się coraz szersze. Z każdym dniem poziom dyskusji na temat potencjalnego zarysu miejsca Ukrainy w NATO osiąga nowe szczyty. Niedawny szczyt ministrów NATO w Oslo, który jest jednym z ostatnich spotkań przygotowawczych wyższego szczebla w okresie poprzedzającym szczyt, również koncentrował się na tym, „jak zwiększyć i utrzymać wsparcie dla Ukrainy”.

Agenda NATO–Ukraina jest dość obszerna, ale jednocześnie poszczególne punkty wiążą się ze sobą. Ukraina oczekuje, że państwa członkowskie udzielą jasnych odpowiedzi na jej uzasadnione żądania:

• perspektywy i ramy czasowe przystąpienia do NATO;
• konkretne gwarancje bezpieczeństwa na okres przed przystąpieniem do Sojuszu;
• zrewidowanie i wzmocnioną pomoc NATO dla Ukrainy;
• nowy kształt instytucjonalnych i normatywnych podstaw dwustronnej współpracy.

Istnieje wiele politycznych ograniczeń dla ukraińskiej agendy w ramach wewnętrznych dyskusji pomiędzy członkami Sojuszu. Co jest realne do osiągnięcia podczas szczytu w Wilnie?

Perspektywa członkostwa?

Na poziomie politycznym, we wrześniu 2022 r. ukraiński prezydent, premier i szef Rady Najwyższej podpisali wniosek o przystąpienie do NATO. Spotkał się on z dość chłodnym przyjęciem w stolicach Sojuszu ze względu na poważne rozbieżności w stanowiskach sojuszników i obawy przed zaangażowaniem się w bezpośrednią konfrontację z Rosją.

Niemniej ukraińskie władze nadal opowiadają się za tą opcją od jesieni. W przeciwieństwie do szerokiej publicznej kampanii na rzecz statusu kandydata do UE, Kijów zwracał się do sojuszników głównie na poziomie zamkniętych konsultacji dyplomatycznych. Takie podejście uzupełniło ukraińskie dążenie do podpisania dwustronnych deklaracji z sojusznikami NATO o perspektywie akcesji, a także silne wzmocnienie ścieżki parlamentarnej.

Dziś, gdy Ukraina nadal znajduje się w stanie wojny, Sojusz nie będzie chciał otwierać jakiegokolwiek procesu negocjacyjnego, aby uniknąć bezpośredniego wciągnięcia w konflikt zbrojny z Rosją. Jednocześnie Kijów i jego partnerzy wśród sojuszników NATO nadal komunikują się w sprawie formuły jasnej ścieżki „przybliżenia przystąpienia Ukrainy do Sojuszu”.

W Kijowie nikt nie ma złudzeń, że Ukraina uzyska członkostwo przed zakończeniem wojny rosyjsko-ukraińskiej, ale deklaracja wileńska powinna wyraźnie utorować drogę do potencjalnego członkostwa. Jeśli członkowie NATO nie dostarczą wyraźnego sygnału w tym zakresie, ukraińscy urzędnicy najwyższego szczebla mogą powstrzymać się od udziału w szczycie.

Sojusznicy wciąż nie uzgodnili swojego podejścia do tego, co taka formuła mogłaby oznaczać. W oświadczeniu dziewiętnastu przewodniczących parlamentarnych komisji spraw zagranicznych państw członkowskich NATO wezwano do „jasnej ścieżki przystąpienia Ukrainy do NATO oraz jasnych i silnych gwarancji bezpieczeństwa dla Ukrainy”. Nieco ponad jedna trzecia sojuszników obawia się jakiejkolwiek bezpośredniej decyzji.

 Zapewnienia i gwarancje?

Zarówno Ukraina, jak i znaczna część sojuszników NATO oczekuje podjęcia decyzji o gwarancjach dla Kijowa w czasie wojny, gdy kompleksowy proces akcesyjny jest poza agendą polityczną.

Eksperci z państw sojuszniczych wskazują, że wyniki szczytu będą świadczyć o pewnych gwarancjach bezpieczeństwa; jeśli nie na poziomie zbiorowym Sojuszu, to z pewnością poszczególnych sojuszników lub ich grupy. Niektóre głosy zdecydowanie proponują Formułę Pokojową prezydenta Zełenskiego i Kijowski Pakt Bezpieczeństwa jako koncepcję do tymczasowego zastosowania przez członków NATO, zanim Ukraina w pełni przystąpi do Paktu Północnoatlantyckiego.

Oliwy do ognia dolał były sekretarz generalny NATO Anders Fogh Rasmussen, który niedawno przedstawił swoją potencjalną formułę tymczasowych gwarancji bezpieczeństwa dla Ukrainy. Zasugerował on, że niektórzy sojusznicy poszliby w kierunku zapewnienia gwarancji bezpieczeństwa i obrony. Jego argument przypomina gwarancje udzielone przez Wielką Brytanię Szwecji i Finlandii w okresie kończenia procedur akcesyjnych do NATO.

Z pewnością nie jest to puste stwierdzenie wydane na potrzeby mediów, ponieważ Rasmussen odegrał kluczową rolę w opracowaniu Kijowskiego Paktu Bezpieczeństwa, koncepcji, która została specjalnie zaprojektowana w celu zbadania warunków możliwych gwarancji bezpieczeństwa. Z jednej strony może to być dyplomatyczny krok sekretarza generalnego NATO, aby wpłynąć na proces negocjacji. Z drugiej – wyraźny sygnał, że Ukraina może stać się wyzwalaczem dla powstających subregionalnych koalicji obronnych wśród sojuszników NATO.

 Przestarzała mapa

Wiele źródeł eksperckich i dyplomatycznych sojuszników NATO potwierdza wstępne porozumienie w sprawie podniesienia instytucjonalnych podstaw współpracy między NATO a Ukrainą.

Z poziomu Komisji NATO–Ukraina (NUC) z pewnością zostanie ona podniesiona do poziomu Rady NATO–Ukraina. Po raz pierwszy utworzona w 1997 r. w ramach Karty o odrębnym partnerstwie, w 2009 r. NUC była główną platformą oceny postępów euroatlantyckiej integracji Ukrainy. Trzeba przyznać, że od 2014 r. format NUC jest wykorzystywany przez Ukrainę do omawiania z sojusznikami z NATO wyzwań związanych z rosyjską agresją.

W ostatnim przypadku Komisja NATO–Ukraina została zwołana na wniosek Ukrainy 8 czerwca 2002 r., po zniszczeniu tamy w Nowej Kachowce. Ale to przejście od Komisji do Rady jest symbolicznym gestem, który nie odzwierciedla realiów w terenie w trwającej wojnie rosyjsko-ukraińskiej.

Innym pomysłem, o którym mówi się obecnie w wielu zachodnich stolicach, jest przyznanie Ukrainie Planu Działań na rzecz Członkostwa w NATO (MAP). W kalkulacji zwolenników MAP, może on być postrzegany jako krok naprzód na obecnym poziomie dwustronnych relacji między Sojuszem Północnoatlantyckim a Ukrainą.

Może to brzmieć jak ambitny pomysł dla krajowych członków Sojuszu, ale są oni zaskoczeni, że strona ukraińska ostro sprzeciwia się temu „na pierwszy rzut oka” idealnemu rozwiązaniu. Przy wsparciu społeczności ekspertów Kijów wskazuje na kilka argumentów, które sprawiają, że przyznanie MAP jest nieistotne.

Po pierwsze, jest to dość przestarzałe podejście, które zostało wykorzystane na fali rozszerzenia NATO na początku XXI w. dla państw Europy Środkowej, krajów bałtyckich i bałkańskich. Po około ćwierć wieku ten mechanizm rozszerzenia nie jest już istotny i aktualny.

Ukraina doświadczyła wielu formatów współpracy z Sojuszem, w tym planu działań NATO–Ukraina, rocznych celów, a później zintensyfikowanych dialogów. W tamtych czasach, gdy Ukraina pytała o MAP, byłoby to całkiem odpowiednie rozwiązanie, które NATO mogłoby przyznać. Ale Sojusz nie wywiązał się z tego na czas.

Od szczytu w Bukareszcie w 2008 r., Ukraina rozwinęła swoją polityczną i wojskową współpracę z NATO i zreformowała się w wielu sektorach, co jest ważne dla budowania zaufania i wdrażania standardów. W ramach Komisji NATO–Ukraina, od 2015 r. Kijów przeszedł poważną transformację wewnętrzną i dostosowanie do standardów NATO.

Ukraińskie władze dostosowały strukturę obecnego Rocznego Programu Narodowego do ram MAP. W ten sposób Ukraina jednostronnie zobowiązała się do głębszej integracji z wymogami i procedurami NATO.

 Kompleksowy pakiet wsparcia

 Od szczytu w Warszawie w 2016 r. NATO zaproponowało Ukrainie pomoc w ramach Kompleksowego Pakietu Wsparcia (CAP), który został ustrukturyzowany wraz z programami tematycznymi i funduszami powierniczymi. CAP odegrała ważną rolę w transformacji ukraińskiego sektora obrony i bezpieczeństwa.

Na szczycie NATO w Madrycie w 2022 r. Ukraina otrzymała nowy, rozszerzony format pomocy. Chociaż nie zapewnia on Ukrainie broni, nowy instrument gwarantuje szereg niezbędnej pomocy w czasie wojny.

Od 2022 r. NATO zapewnia wsparcie w postaci urządzeń łączności bojowej, paliw, środków medycznych, szkoleń wojskowych, sprzętu antydronowego itp. Sojusz opracowuje wieloletni program wsparcia dla Ukrainy. Zakres pomocy i jej kierunki są wciąż niejawne.

Jednocześnie Kijów apeluje do poszczególnych państw członkowskich UE o wsparcie ukraińskich potrzeb kontrofensywnych i ogólnego rozwoju zdolności wojskowych. Niektórzy sojusznicy zapewniają znaczącą pomoc na poziomie krajowym lub w ramach inicjatyw obronnych UE. Obecnie Kijów składa szczegółowe wnioski o sprzęt wojskowy, amunicję i szkolenia. Jednak ten rodzaj wsparcia nie znajdzie odzwierciedlenia w deklaracji szczytu, ponieważ decyzje są podejmowane w innych ustalonych formatach, takich jak Ramstein, Kopenhaga itp.

 Czego można się spodziewać?

Nadal nie ma uzgodnionego podejścia wśród sojuszników, jeśli chodzi o Ukrainę. W wielu stolicach NATO wciąż toczą się wielkie dyplomatyczne bitwy. Z pewnością Biały Dom w tej sytuacji wydaje się być główną przeszkodą dla jakiegokolwiek znaczącego zbliżenia Ukrainy do NATO. Niemcy i Francja, jako bardzo ważni członkowie NATO, również starają się zdystansować od jednoznacznych decyzji dotyczących perspektywy członkostwa Ukrainy. Nie trzeba dodawać, że inne mniejsze państwa członkowskie uważnie przyglądają się stanowisku dużych aktorów.

Droga Ukrainy do NATO jest bardzo długa i uciążliwa. Ale sytuacja zmieniła się drastycznie od początku inwazji Rosji w lutym 2022 r. O ile należałoby przyznać, że wcześniejsza współpraca między Ukrainą a NATO – przed rosyjską inwazją w 2022 r. – pomogła temu krajowi przetrwać w pierwszych miesiącach wojny rosyjsko-ukraińskiej, o tyle dalsza współpraca z sojusznikami z NATO skłoniła ukraińskie siły zbrojne do uczenia się nowych standardów w locie, a dokładniej – poprzez walkę.

Podczas tej wojny Ukraina poczyniła wyraźny krok w kierunku członkostwa. We wrześniu 2022 r. ukraiński wniosek do NATO został przygotowany w pełnej zgodności z procedurami Sojuszu. Teraz nadszedł czas, aby zastanowić się nad rzeczywistością w Ukrainie i poziomem postępu na ścieżce euroatlantyckiej.

Od początku inwazji stało się oczywiste, że podejście NATO powinno zmienić się jeśli chodzi o bezpieczeństwo sojuszników i partnerów. Żadna Rada NATO–Ukraina z solidnym CAP+ nie może zagwarantować Ukraińcom prawa do swobodnego życia na swojej ziemi. Ale członkostwo w NATO może być tego rodzaju gwarancją.

Co ważniejsze, brak poważnych decyzji w sprawie Ukrainy może podzielić sojuszników znacznie bardziej, niż dyplomatycznie wypracowane pozytywne decyzje w sprawie przyszłości Ukrainy we wspólnocie NATO.

Pomysł, wyrażony przez Rasmussena o „wyraźnej możliwości, że niektóre kraje indywidualnie mogą podjąć działania”, jeśli NATO nie wywiąże się z gwarancji dla Ukrainy, powinien być bardzo trzeźwo oceniany w stolicach państw sojuszniczych. Co więcej, lektura deklaracji niektórych regionalnych koalicji członków Sojuszu świadczy o znacznych różnicach w podejściu do sprawy Ukrainy w porównaniu z USA, Francją, Niemcami itp. „Regionalizacja” i „indywidualizacja” sojuszników NATO nie wyglądają na solidne elementy nowej, opartej na wartościach europejskiej architektury bezpieczeństwa.

_

Hennadiy Maksak – jest stypendystą programu Future of Ukraine. Założyciel i dyrektor wykonawczy Rady Polityki Zagranicznej Ukrainian Prism, która wzmacnia ukraińską politykę zagraniczną i bezpieczeństwo międzynarodowe. Pełnił funkcję prezesa Fundacji Studiów Międzynarodowych i Regionalnych Polissya, promując współpracę regionalną i rozwijając program polityki zagranicznej Ukrainy. Zajmował wysokie stanowiska w ukraińskim rządzie, w tym przewodniczącego Rady Obywatelskiej przy Ministerstwie Spraw Zagranicznych.

Tekst powstał w ramach programu Future of Ukraine Fellowship . W języku angielskim ukazał się w Visegrad Insight.

Fot. Canva.