TELEŻYŃSKA: O otwartość polskiego rynku pracy

Opracowywana właśnie nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy promuje wahadłową migrację zarobkową. Tymczasem, wobec niekorzystnych prognoz demograficznych, należy przemyśleć doktrynę migracyjną państwa i podjąć inicjatywy zachęcające do osiedlania się w Polsce.

Dwa główne czynniki, które wpływają na zmiany w polskiej polityce migracyjnej, to konieczność dostosowania prawa do ratyfikowanych umów i konwencji międzynarodowych oraz presja ze strony pracodawców. Od transformacji ustrojowej większość uchwalanych ustaw regulujących dostęp cudzoziemców do rynku pracy w Polsce wynikała z międzynarodowych zobowiązań. Przede wszystkim z podpisanej w 1991 r. Konwencji Genewskiej dot. Statusu Uchodźców oraz unijnych regulacji wdrażanych w latach 1998–2004 w trakcie przygotowań do wejścia do UE i po 2004 r. z potrzeby wdrażania unijnych dyrektyw. Polityka migracyjna była więc kreowana z zewnątrz, gdyż w kraju nikt nie miał na nią pomysłu, bądź też nikt nie uznawał jej za dostatecznie istotną. Zespół do Spraw Migracji, powołany przez premiera Jarosława Kaczyńskiego w 2007 r., to wyjątek od reguły. Zespół ten wypracował przyjęty pięć lat później przez rząd dokument „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania”. Autorzy dokumentu nie wykazali się jednak wizjonerskim podejściem. Uznali obowiązujące ograniczenia w dostępie cudzoziemców do rynku pracy za słuszne, a nadzieję na zwiększenie zasobności siły roboczej wiązali z powrotami Polaków z zagranicy, zwiększeniem skali repatriacji (w związku z liberalizacją przepisów o Karcie Polaka) i zachętami dla cudzoziemskich studentów. Rekomendacje dla imigrantów zarobkowych dotyczą zachęt do pracy sezonowej o charakterze wahadłowym na „drugorzędnym rynku pracy”, który nie jest atrakcyjny dla Polaków.

Z drugiej strony konsekwencje wstąpienia do Unii Europejskiej odczuli pracodawcy. Exodus Polaków do krajów zachodniej Europy po 2004 r. zaczął odbijać się czkawką rodzimemu rynkowi pracy. W obliczu problemów z zaspokojeniem popytu na pracę wzrosło zainteresowanie pracownikami z zagranicy. Procedura uzyskania zezwolenia na pracę cudzoziemca jest jednak dość skomplikowana, pracodawcy lobbowali więc za wprowadzeniem bardziej elastycznej formy zatrudnienia. Już w 2006 r. mogli zatrudniać obywateli Ukrainy, Białorusi i Rosji na podstawie oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi. Szybko, bezpłatnie, bez zbędnych formalności. Początkowo taka możliwość dotyczyła jedynie krótkoterminowej pracy w sektorze rolniczym. Z czasem wszystkie kryteria – narodowość, czas pracy oraz dostępność branż – były stopniowo rozszerzane^[1]. Z tej ścieżki zatrudnienia skorzystało w Polsce w 2015 roku ponad 10 razy więcej cudzoziemców niż z zezwoleń na pracę^[2].

Pragmatyczne zmiany w prawie dokonywały się zwykle z dala od świateł reflektorów. Rola parlamentu w kształtowaniu polityki migracyjnej od lat jest marginalna, głównym inicjatorem zmian jest rząd, szczególnie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. Jak piszą Sławomir Łodziński i Marek Szonert, zajmujący się naukowo problemami związanymi z migracją, „wpływ tego resortu łączył się z naciskiem na rozwój prawa, procedur i mechanizmów instytucjonalnych (współpracy w ramach administracji) związanych z kontrolą i bezpieczeństwem migracji kosztem szerszej dyskusji o samych celach i kierunkach polityki migracyjnej państwa. Dodajmy także, że takiemu usytuowaniu instytucjonalnemu oraz rozumieniu jej funkcjonowania sprzyjała „niewidoczność” publiczna tej polityki praktycznie aż do połowy 2015 r.”^[3] Brakuje więc w Polsce refleksji nad czymś, co prof. Marek Okólski, wieloletni dyrektor Ośrodka Badań nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego, nazywa „doktryną migracyjną” – filozofią państwa uwzględniającą strategiczne przesłanki cywilizacyjne. Brakuje rzetelnej debaty publicznej, w której moglibyśmy się przyznać do tego, że nadzieja na masowy powrót Polaków z emigracji jest naiwna. Brakuje analizy sytuacji społecznej cudzoziemców w Polsce i pomysłu na ich integrację z naszym społeczeństwem.

Nowy numer Res Publiki Nowej „Praca – frustracja – radykalizacja”, o niepokojach na rynku pracy i związanej z nimi radykalizacji elektoratu, jest już dostępny w naszej internetowej księgarni.

Czemu właściwie mielibyśmy się tym przejmować? Przekonującej odpowiedzi udzieli każdy demograf. Według prognoz GUS do 2050 r. liczba osób powyżej 65. roku życia zwiększy się o 5,5 mln w stosunku do 2013 r., natomiast liczba osób w wieku produkcyjnym zmniejszy się w tym okresie o 8,3 mln osób. W konsekwencji na każde 100 osób w wieku produkcyjnym przypadnie 52 emerytów (w 2015 r 33 emerytów), a nawet 75, jeśli parlament przywróci wiek emerytalny sprzed reformy z 2013 r.^[4]. Te prognozy wyglądają jak strategiczna przesłanka cywilizacyjna, która powinna motywować nie tylko do zabiegania o zwiększenie dzietności, ale też o zwiększanie potencjału Polski jako docelowego kraju imigracji. O ile nie uratuje nas oszałamiający sukces obecnej prorodzinnej polityki rządu, przemyślana polityka migracyjna mogłaby, do pewnego stopnia, ograniczyć skutki katastrofy demograficznej. Socjolodzy są zresztą zdania, że żadna polityka samodzielnie nie jest w stanie zahamować spadku liczebności ludności w wieku produkcyjnym. Aby temu zapobiec, należy wdrażać możliwie szerokie zmiany w wielu dziedzinach jednocześnie^[5].

Tymczasem z mediów dowiadujemy się, że obcokrajowcy przyjeżdżają „zabierać pracę Polakom”, a jednocześnie mają chrapkę na nasz „socjal”. Wobec powyższych danych rozbudzanie antyimgranckich nastrojów jest strategicznym strzałem w stopę. Niestety przodują w tym również przedstawiciele administracji publicznej. Jednocześnie nikt nie wspomina o dynamicznym wzroście liczby wydawanych zezwoleń na pracę i rejestrowanych oświadczeń. Paradoksalnie sytuacja imigrantów zarobkowych w Polsce jest odwrotna do sytuacji uchodźców, którzy są tematem nadspodziewanie wielu publikacji (w większości bezrefleksyjnie nienawistnych) w stosunku do ich faktycznej obecności w naszym kraju. O imigrantach natomiast (w większości są to obywatele Ukrainy) niewiele się w mediach mówi, za to każdy z nas jest w stanie stwierdzić, że od dwóch lat jest ich coraz więcej – spotykamy ich w pracy, w kawiarniach, w środkach transportu, na uniwersytetach.

Od początku 2014 r. – czyli dokładnie od momentu, w którym wyraźnie wzrosła dynamika wydawania cudzoziemcom dokumentów uprawniających do pracy w Polsce – stopa bezrobocia rejestrowanego systematycznie spada^[6] i jest obecnie najniższa od grudnia 2008 r. To imigranci nie zabierają pracy Polakom? Jak to się dzieje, że coraz więcej jednych i drugich znajduje pracę?

Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy pamiętać o niedopasowaniu strukturalnym, które jest immanentną cechą polskiego rynku pracy. W ostatnich latach ponad 75 proc. pracodawców twierdziło, że ma trudności ze znalezieniem odpowiednich kandydatów na oferowane miejsca pracy. Większość zgadza się też ze stwierdzeniem, że cudzoziemcy podejmują się prac, którymi Polacy nie są zainteresowani, i dzięki temu świetnie wpisują się w ich potrzeby kadrowe. Cudzoziemcy są więc zatrudniani na nowe albo opuszczane przez Polaków stanowiska pracy, a jednocześnie pracodawcy nie zwalniają Polaków, by zatrudniać imigrantów^[7].

Ogólny popyt na pracę rośnie bardzo dynamicznie, pozwalając i Polakom, i cudzoziemcom na poprawienie swojej sytuacji zawodowej. Wyraźnie widać też, że Polacy nie są zainteresowani pracą na tzw. „drugorzędnym” rynku pracy, pozostawiając mniej prestiżowe prace sezonowe przybyszom zza (głównie wschodniej) granicy. Jednak wnikliwa analiza danych pozwala zauważyć, że coraz większa liczba cudzoziemców podejmuje więc pracę inną niż zajęcia typowo sezonowe. Gałęzią gospodarki, w której najbardziej dynamicznie rośnie liczba zatrudnianych cudzoziemców, nie jest rolnictwo, ale działalność w zakresie tak zwanych „usług administrowania i działalności wspierającej”. Warto też zauważyć, że jest wśród nich wielu specjalistów, którzy nie pracują w swoich zawodach, np. lekarzy czy pielęgniarek, którzy żeby pracować w polskich szpitalach, musieliby przejść przez trwającą dwa lata procedurę uznania kwalifikacji zawodowych.

W interesie naszego państwa jest zachęcanie tych cudzoziemców do przenoszenia „centrum interesów życiowych”, jak to się ładnie ustawowo nazywa, do Polski – żeby tutaj byli zatrudnieni na etat, tu płacili podatki i składki społeczne, tu wysyłali dzieci do szkół i uczestniczyli w życiu publicznym. Według demografów potrzebujemy 5 mln takich osób do 2040 r. Tymczasem nowelizowana właśnie ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zastępująca oświadczenia zezwoleniami na pracę sezonową (do ośmiu miesięcy rocznie, w kilku branżach) i tymczasową (do sześciu miesięcy rocznie, dla sześciu państw, bez ograniczeń branżowych), ewidentnie promuje migracje wahadłowe, nie pozostawiając cudzoziemcom wyboru i zmuszając do życia w zawieszeniu między dwoma krajami. Niektórzy z nich są z tego zadowoleni, pół roku pracując w Polsce, a drugie pół spędzając z rodziną w kraju ojczystym. Jednak migracje niepełne (termin ukuty przez prof. Okólskiego na określenie strategii migracyjnych Polaków na Zachód po 1989 r.) niosą ze sobą też wiele zagrożeń, związanych przede wszystkim z marginalizacją, rozpadem więzi społecznych czy utrwalaniem wzorów zachowań niezgodnych z prawem^[8].

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na fakt, że dane o cudzoziemcach na polskim rynku pracy są zdecydowanie niewystarczające nie tylko do pogłębionych analiz, ale nawet do ustalenia faktycznej liczby obcokrajowców mieszkających w Polsce, czy do oszacowania skali nielegalnej pracy cudzoziemców, którą według różnych badań wykonuje od 50 do 500 tys. osób^[9]. Ponadto instytucje kontrolne – Państwowa Inspekcja Pracy i Straż Graniczna – nie mają odpowiednich kompetencji do spełniania swojej roli w tym zakresie. PIP nie może przecież kontrolować zatrudnienia na umowach cywilno-prawnych (a to najczęstsza forma zatrudniania cudzoziemców), nie może też przeprowadzać kontroli w gospodarstwach rolnych. Tymczasem przypadki niewypłacania pensji cudzoziemcom zdarzają się tam bardzo często^[10]. Wielu z nich nie podejmuje walki na drodze sądowej, ponieważ w ogóle unikają przedstawicieli władz – szczególnie gdy są zatrudnieni nielegalnie. Ten paradoks powoduje, że dostępne dane, gromadzone przez GUS, Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej czy Urząd do Spraw Cudzoziemców, opisują jedynie wycinek rzeczywistości. Tymczasem, jeśli chcemy podjąć w Polsce debatę o doktrynie migracyjnej, potrzebujemy pełnego obrazu sytuacji. Powinniśmy zapewnić cudzoziemcom ochronę na rynku pracy i pełnię praw pracowniczych i zacząć gromadzić dane, które umożliwią ocenę strategii przyjmowanych przez cudzoziemców na polskim rynku pracy. Ilu z nich w okresie sześciu miesięcy, po którym wygasa pozwolenie na pracę, faktycznie wraca do swoich krajów, a ilu zostaje w Polsce i podejmuje pracę w szarej strefie? Jak często zmieniają pracodawców? Ilu zagranicznych studentów decyduje się na karierę w Polsce? Te pytania pozostają na razie bez odpowiedzi.

Dotychczas Polska wysyła cudzoziemcom sygnał „Przyjeżdżajcie, ale tylko na chwilę., popracować na niskopłatnych stanowiskach, kiedy tak trochę nie będziemy patrzeć. A jakby były jakieś problemy, to nie do końca możemy pomóc”. Może warto jednak zgromadzić w jednej sali demografów, specjalistów od rynku pracy i przedstawicieli administracji, którzy – na podstawie rzetelnie opracowanych danych – mogliby wprost powiedzieć: „Gość w dom, Bóg w dom. Zapraszamy na dłużej”. I warto zrobić to jak najszybciej.

^[1] W kolejnych rozporządzeniach minister pracy i polityki społecznej zniósł ograniczenie branżowe, wydłużył ograniczenie czasowe do 6 miesięcy w ciągu kolejnych 12 miesięcy, w 2009 r. poszerzył grono beneficjentów tego rozwiązania o obywateli Mołdowy, w 2010 – Gruzji, a w 2014 – Armenii.

^[2] Dane Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dostępne pod adresem https://www.mpips.gov.pl/analizy-i-raporty/cudzoziemcy-pracujacy-w-polsce-statystyki/

^[3] Sławomir Łodziński, Marek Szonert, „Niepolityczna polityka”? Kształtowanie się polityki migracyjnej w Polsce w latach 1989–2016 (kwiecień), Ośrodek Badań nad Migracjami, Maj 2016, s. 13.

^[4] Dane GUS.

^[5] Paweł Strzelecki, Czy Polska jest skazana na spadek podaży pracy w przyszłości? – wyniki analizy wrażliwości założeń prognoz długookresowych. [w:] Zeszyty naukowe Instytutu Statystyki i Demografii, Szkoła Główna Handlowa, Nr 24/2012; Grzegorz Baczewski, Zmiany demograficzne i wiek emerytalny jako uwarunkowania podaży pracy w Polsce.

^[6] W ujęciu miesięcznym, rok do roku. Dane GUS.

^[7] Zob. Izabela Grabowska-Lusińska, Anna Żylicz, Czy polska gospodarka potrzebuje cudzoziemców?, Warszawa 2008.

^[8] Zob. Paweł Kaczmarczyk, Joanna Tyrowicz, Migracje niepełne, [w:] Współczesne procesy migracyjne w Polsce, a aktywność organizacji pozarządowych powiązanych z rynkiem pracy, Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, Warszawa, grudzień 2007. Dostęp online: http://rynekpracy.org/files/1bezrobocie.org.pl/public/biuletyny_fise/Raport_Wspolczesne_procesy_migracyjne.pdf

^[9] Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania, Warszawa 2012, str. 134

^[10] Zob. Paweł Dąbrowski, Praca przymusowa cudzoziemców w Polsce. Analiza zjawiska w wybranych grupach imigranckich, Warszawa, 2014, str. 91-2; W. Klaus, Ziemia obiecana? Warunki pracy cudzoziemców w Polsce, Warszawa 2011, str. 27-28