Referenda są dla mieszkańców, nie dla prezydentów miast

Prezydent Bronisław Komorowski proponuje w swoim pierwszym projekcie ustawy wprowadzenie utrudnień w odwoływaniu wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Czy jest to konieczne?

Miasto Schaffhausen w Szwajcarii liczy sobie nieco mniej mieszkańców niż Sopot. Aby ogłosić w nim referendum w sprawie odwołania burmistrza, wystarczy zebrać zaledwie 1000 podpisów, czyli od ok. 2% mieszkańców. Nie ma tam progu frekwencji, od którego referendum uznaje się za ważne, więc burmistrz może zostać odwołany bez względu na liczbę mieszkańców, którzy wezmą w nim udział. Pomimo tego, że prawo to obowiązuje od ponad 130 lat, referendum odwoławcze odbyło się w Schaffhausen tylko jeden raz.

W polskich miastach nie jest tak łatwo odwołać burmistrza czy prezydenta. Podpisy trzeba zebrać od co najmniej 10% mieszkańców uprawnionych do głosowania, co w większych miastach oznacza dziesiątki tysięcy podpisów (w Sopocie, dla porównania, niezbędne są podpisy od ponad 3 tysięcy mieszkańców). Te podpisy to jeszcze drobiazg w porównaniu z kłodą, jaka została rzucona pod nogi mieszkańcom polskich miast, czyli z koniecznością uzyskania odpowiedniej frekwencji w głosowaniu, aby jego wynik mógł być uznany za ważny. W teorii uzasadnienie dla owego progu frekwencji brzmi bardzo dobrze – chodzi o to, aby mała grupka mieszkańców nie mogła samowolnie odwołać burmistrza czy prezydenta. Stąd próg na poziomie co najmniej 60% mieszkańców, którzy wzięli udział w wyborach. Jest tu jednak pewien haczyk.

Dyskusyjny próg

Burmistrz lub prezydent miasta może wykorzystać właśnie próg frekwencji, by „ograć” referendum i zachować swoje stanowisko. Może się mu bowiem bardziej opłacać namówienie mieszkańców do tego, by zostali w domu w dniu głosowania, niż by głosowali za pozostawieniem go na stanowisku. Jest do tego istotna przesłanka – zdecydowana większość referendów odwoławczych jest w Polsce nieważna ze względu na zbyt niską frekwencję. Konieczność osiągnięcia odpowiednio wysokiej frekwencji może prowadzić do dramatycznych sytuacji, jak w Słupsku w listopadzie ubiegłego roku, gdzie blisko 90% mieszkańców opowiedziało się za odwołaniem prezydenta ze stanowiska, jednak referendum było nieważne, gdyż wzięła w nim udział zbyt mała liczba mieszkańców. „Dziękuję Tym z Was, którzy nie wzięli udziału w referendum” – tak zaczyna się oświadczenie prezydenta Słupska po ogłoszeniu wyników referendum. Nie jest to zbieg okoliczności.

Propozycja zniesienia progu frekwencji może u niektórych wzbudzać niepokój, gdyż może się pojawiać w związku z nią wizja, że oto garstka wichrzycieli będzie chciała odwoływać mądrych i roztropnych prezydentów lub burmistrzów, którzy przecież tyle dobrego robią dla mieszkańców. To jednak tak nie działa. Zniesienie progu frekwencji zachęca do udziału w referendum i działa mobilizująco na mieszkańców, bo jeżeli nie wezmę w nim udziału, to zadecydują za mnie inni. Jeśli więc prezydent lub burmistrz rzeczywiście działa dla dobra mieszkańców, to znajdą się osoby, które pójdą zagłosować i opowiedzą się za utrzymaniem go na stanowisku. Nie ma więc potrzeby martwić się o frekwencję. A potencjalna garstka wichrzycieli będzie kalkulować, czy rzeczywiście uda się jej odwołać prezydenta i czy ogłaszanie referendum ma sens, bo wymaga to przecież sporo pracy.

Choć przykład Szwajcarii nie do końca jest porównywalny z Polską, warto zwrócić uwagę na fakt, że pomimo tego, że w referendach w Szwajcarii nie ma progu frekwencji, bierze w nich udział 40-50% mieszkańców. Dojście do takiej frekwencji może zająć w Polsce sporo czasu, ale kiedyś trzeba zacząć. Prezydent Bronisław Komorowski proponuje w swym pierwszym projekcie ustawy (o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego) zniesienie progu frekwencji dla referendów innych niż odwoławcze. To bez wątpienia krok przełomowy i w dobrym kierunku. Co jednak z referendami odwoławczymi? Tu proponowane jest, aby próg został podniesiony do takiej samej liczby mieszkańców, która brała udział w wyborach.

Co tak wysoki próg będzie oznaczał w praktyce? Może to być koniec referendów odwoławczych w ogóle, ponieważ wszystkie one mogą okazać się nieważne. W efekcie mieszkańcy mogą utracić bieżącą kontrolę nad swoimi pracownikami. Wójt, burmistrz czy prezydent miasta to bowiem ni mniej ni więcej tylko pracownicy mieszkańców, którzy zatrudniani są do prowadzenia, w imieniu mieszkańców, spraw ich miejscowości. I podobnie jak w firmie, jeśli menadżer się nie sprawdza, powinna istnieć możliwość, by po prostu móc go zwolnić.

Nie jest dobrze, jeżeli interes wójtów, burmistrzów i prezydentów miast jest stawiany ponad interes mieszkańców. W Polsce mamy 2479 wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Mieszkańców jest natomiast ponad 38 milionów. Jeśli zależy nam na tym, aby nie odwoływać pochopnie burmistrzów czy prezydentów miast, można to zrobić inaczej niż podnosząc próg frekwencji. Lepszym zabezpieczeniem będzie skuteczne referendum lokalne, dzięki czemu mieszkańcy będą mogli zmienić decyzję burmistrza, z którą się nie zgadzają, zamiast od razu go odwoływać. Przydatny będzie także budżet obywatelski, dzięki któremu mieszkańcy zyskają wpływ na to, jak wydawane są ich pieniądze z budżetu miasta lub gminy wiejskiej.

Usprawnijmy referenda

Co jest potrzebne do tego, by referenda zaczęły być realnie wykorzystywane i stały się codziennym elementem demokracji w Polsce zamiast ustawową fikcją? Ich ogłaszanie powinno być proste i nie może się wiązać z koniecznością zebrania zbyt dużej liczby podpisów, która powinna być uzależniona od wielkości miasta. O ile w małych miejscowościach może być to nadal 10% mieszkańców uprawnionych do głosowania, to w średnich miastach mogłoby to być 5%, a w większych 3%. Bez względu jednak na wielkość miasta wymagana liczba nie powinna przekraczać na przykład 15 tysięcy, choćby dlatego, że mieszkańcy mogą nie mieć dość wolnego czasu, by poświęcić go na zbieranie tak dużej liczby podpisów, pomimo, że sprawa może być dla nich ważna. W projekcie ustawy prezydenta Komorowskiego proponuje się, aby liczbę podpisów, która wymagana jest do zorganizowania referendum, można było obniżyć lokalnie, decyzją radnych. To zawsze coś, jednak byłoby znacznie lepiej gdyby zagwarantować to mieszkańcom w ustawie. Może się bowiem okazać, że przekonanie do tego radnych będzie bardzo trudne lub wręcz niemożliwe, gdyż radni mogą się obawiać, że częstsze referenda utrudnią im życie.

Ponadto, trudno znaleźć uzasadnienie, dla którego podpisy mają być zbierane jedynie w przeciągu 60 dni, jak obecnie. Dlaczego nie przez pół roku? Jeżeli podpisy zbiera mała grupa mieszkańców, to w dużym mieście może potrzebować więcej czasu.

Kolejną sprawą jest to, że wynik referendum powinien być wiążący dla prezydenta miasta lub rady. Dziś możliwa jest sytuacja, że jeżeli mieszkańcy podejmą w referendum decyzję o założeniu nowego parku w mieście, to kilka dni później prezydent podejmie decyzję, że ma w tym miejscu powstać betonowy parking (o ile oczywiście pozwala na to plan miejscowy). Przepisy są bowiem tak skonstruowane, że nie jest ustalone, jak długo ma obowiązywać decyzja mieszkańców podjęta w referendum. Można więc najpierw „podjąć niezwłocznie czynności w celu realizacji decyzji mieszkańców”, a następnie zmienić ją, i to nawet w kilka dni później. Zamiast tego można wprowadzić takie rozwiązanie, że prezydent lub rada miasta nie mogą zmienić decyzji mieszkańców na przykład przez następne dwa lata. Zostało to zaproponowane w projekcie ustawy prezydenta Komorowskiego i pozostaje mieć nadzieję, że nie zniknie w sejmie.

Referendum powinno być nie tylko skuteczne, lecz również sensowne. Cóż z tego, że decyzja jest podjęta w demokratyczny sposób, skoro mieszkańcy mogą nie do końca orientować się w kwestii, która jest przedmiotem referendum? Jak to usprawnić? Ciekawym pomysłem jest inicjatywa ze stanu Oregon w USA – Citizens’ Initiative Review – która polega na tym, że losowo wybrany panel 24 mieszkańców ma za zadanie stworzyć listę głównych argumentów za i przeciw przyjęciu danej propozycji w referendum lokalnym. W przeciągu pięciu dni uczestnicy panelu rozmawiają z ekspertami i grupami zainteresowanymi tematem referendum, by stworzyć jednostronicowe zestawienie informacji dla mieszkańców, które ma im pomóc w świadomym głosowaniu. Informacja ta jest następnie rozsyłana pocztą do mieszkańców. Owszem, organizacja takiego panelu oraz rozesłanie mieszkańcom materiałów stanowi dodatkowy koszt. Skoro jednak można sfinansować budowę aquaparków i stadionów, to pieniądze na rozesłanie informacji dla mieszkańców powinny również się znaleźć bez większego problemu. A podjęcie bardziej trafnej decyzji może pozwolić na uniknięcie niepotrzebnych wydatków, które mogły by się wiązać z wynikiem referendum.

Jeżeli referendum lokalne ma mieć większe znaczenie w praktyce, pod głosowanie powinno być możliwe poddawanie również lokalnego prawa. Dziś mieszkańcy nie mogą wprowadzić, poprzez referendum, zmian w statucie swojego miasta lub ustanowić zasad konsultacji społecznych. Aby mieszkańcy mogli to zrobić, potrzebna jest poprawka w konstytucji, gdyż, zgodnie z nią, prawo miejscowe mogą stanowić wyłącznie „organy”. A mieszkańcy organem nie są. Warto jednak taką poprawkę do konstytucji wprowadzić, ponieważ zapewni ona mieszkańcom większy wpływ na sprawy ich miast lub gmin wiejskich, a dzięki temu, być może, nie będzie potrzeby odwoływania prezydentów miast czy burmistrzów.