Regionalizacja to tworzenie, funkcjonowanie i ewolucja regionów administracyjnych, traktowanych jako najwyższe jednostki podziału terytorialnego państwa. Na regionalizację można spojrzeć z co najmniej trzech punktów widzenia, tj. geograficznego, socjologicznego i polityczno-prawnego.

Aspekt geograficzny polega na określeniu zasięgu przestrzennego regionu administracyjnego i lokalizacji siedziby władz regionalnych. Punktem wyjścia jest zidentyfikowanie miasta, wyposażonego w określny zakres usług, oraz zasięgu jego przestrzennego oddziaływania. Wymiar socjologiczny regionalizacji polega na identyfikowaniu obszarów zamieszkałych przez wspólnoty, wykazujące tożsamość terytorialną (regionalną). Tożsamość regionalna określana także jako regionalizm, oznacza emocjonalny, pozytywny stosunek ludności do zamieszkiwanego terytorium, jego środowiska geograficznego oraz wytworów kultury materialnej i niematerialnej. I wreszcie aspekt polityczno-prawny oznacza określenie zakresu władzy wykonawczej, ustawodawczej, sądowniczej) i kompetencji regionu administracyjnego.

Warunki regionalizacji

Decyzja o podziale terytorialnym państwa i utworzeniu jego regionów administracyjnych powinna uwzględniać szereg uwarunkowań. Najważniejsze z nich to uwarunkowania polityczne, związane z ustrojem i formą państwa oraz geopolityczne, wynikające z jego pozycji w środowisku międzynarodowym, a także demograficzne (potencjał ludnościowy), społeczno-kulturowe (m.in. związane z mniejszościami narodowymi i etnicznymi i odpowiedzią na pytanie czy mają one stanowić mniejszość także w regionach administracyjnych), ekonomiczne (potencjał gospodarczy), geograficzne (m.in. dostępność komunikacyjna, zintegrowana ochrona środowiska) i historyczne (trwałość historycznych podziałów administracyjnych).

Prof. Antoni Kukliński dość lakonicznie, ale jednocześnie bardzo dosadnie ujął cechy prawidłowo utworzonego regionu administracyjnego. Powinien on – jego zdaniem – przekroczyć próg minimalnej skali ekonomicznej, społecznej, kulturowej, politycznej i terytorialnej, po to, by móc jednocześnie przekroczyć próg minimalnej mocy decyzyjnej w zakresie wykorzystania swojego potencjału rozwojowego. A ponadto powinien funkcjonować jako terytorialny system innowacji, przy czym innowacyjność należy rozumieć jako złożony proces społeczny, a nie wyłącznie uwzględniać jej wymiar technologiczny. Innowacyjności i konkurencyjności regionów sprzyja zatem ich odpowiednio duży potencjał, któremu towarzyszy duży zakres swobody decyzyjnej w zakresie jego wykorzystania.

Doświadczenia Polaków z samorządnością

Polska nie ma zbyt dużo doświadczeń z kształtowaniem regionów administracyjnych na swoim obszarze. W czasach kiedy tworzyły się w Europie współczesne państwa narodowe ziemie polskie były pod trzema zaborami. W zaborze pruskim, tak jak w całych Prusach stworzono nowoczesny – jak na XIX wiek – system administracji publicznej na poziomie regionalnym. W prowincji – bo taką nazwę nosił region administracyjny – organem administracji rządowej, przedstawicielem rządu pruskiego w prowincji był nadprezydent (Oberpresident), który kierował radą prowincjonalną (organ uchwałodawczy), składającą się z przedstawicieli sejmu prowincjonalnego. Z kolei sejm prowincjonalny o 6-letniej kadencji, składający się z przedstawicieli sejmików powiatowych i rad miejskich, obradował pod przewodnictwem marszałka. Wyłaniał organy pomocnicze i zarządzające w postaci: wydziału prowincjonalnego i dyrektora (starosty) krajowego.

Z kolei w Galicji, polskich ziemiach zaboru austriackiego, w latach 60. XIX wieku ukształtował się system określany mianem autonomii galicyjskiej, której wyrazem było powołanie Sejmu Krajowego z siedzibą we Lwowie oraz rządu regionalnego, czyli Wydziału Krajowego, kierowanego przez namiestnika, mianowanego przez cesarza. Akceptacji cesarza podlegały także akty prawne uchwalane przez Sejm Krajowy. Można zatem stwierdzić, że zarówno prowincje w zaborze pruskim, jak i Galicja miały status regionów autonomicznych. Natomiast w zaborze rosyjskim, regiony administracyjne zwane guberniami nie miały charakteru przedstawicielskiego i były kierowano jednoosobowo przez urzędnika mianowanego przez cara.

W okresie międzywojennym, w początkowych latach koncentrowano się na ujednoliceniu systemu administracji publicznej na poziomie gminnym i powiatowym. Udało się to osiągnąć dopiero w 1933 roku. Poziom regionalny nie został jednak ujednolicony. I tak w województwach byłego zaboru pruskiego, tj.: pomorskim i poznańskim, funkcjonowały sejmiki wojewódzkie i wydziały wojewódzkie pod przewodnictwem starostów krajowych.

W pełni autonomiczny charakter miało jedynie województwo śląskie. Posiadało ono organ ustawodawczy – Sejm Śląski złożony z 48 posłów, o szerokich kompetencjach (z wyjątkiem spraw zagranicznych i wojskowych). Organem wykonawczym była 5-osobowa Rada Wojewódzka pod przewodnictwem Wojewody Śląskiego. Członków Rady wybierał Sejm Śląski, a wojewodę mianował Prezydent RP. Jednocześnie wojewoda był organem administracji rządowej w województwie. Natomiast w pozostałych województwach istniały dość fasadowe rady wojewódzkie, działające pod przewodnictwem wojewody i składające się z przedstawicieli samorządu powiatowego. Stanowiły jedynie organ opiniodawczy. Działały też wydziały wojewódzkie o niezbyt dużych kompetencjach decyzyjnych.

Tworzenie poszczególnych województw odbywało się stopniowo w latach 1919-1922, w miarę ostatecznego ustalania granic II RP. Jedynym województwem łączącym ziemie dwóch byłych zaborów, tj. pruskiego i austriackiego było województwo śląskie. Z kolei w związku z realizacją Centralnego Okręgu Przemysłowego (od 1936 roku), planowano objąć go granicami nowego województwa, łączącego ziemie dawnego zaboru rosyjskiego i austriackiego.

Po II wojnie światowej, w 1950 roku, zlikwidowano wszelkie przejawy samorządności terytorialnej. Stworzono system jednolitej terytorialnej władzy państwowej, reprezentowanej przez hierarchicznie podporządkowane sobie: gminne, powiatowe i wojewódzkie rady narodowe. W państwie niedemokratycznym i scentralizowanym jakim była PRL trudno mówić o rozwijaniu świadomości regionalnej. Władze komunistyczne starały się wręcz osłabiać jej przejawy wcześniej występujące np. na Górnym Śląsku.

O ile zmiany roku 1950 okazały się bardzo destrukcyjne dla regionalizacji Polski w wymiarze socjologicznym i polityczno-prawnym, to w wymiarze geograficznym był korzystne. Utworzone wówczas 17 województw, opartych na rzeczywistych powiązaniach przestrzennych. Podział ten przetrwał 25 lat, a nieformalnie funkcjonował w ramach tzw. podziałów specjalnych także w latach 1975-1998.

W roku 1975 Edward Gierek kierując się wyłącznie chęcią rozbicia zbyt silnych struktur wojewódzkich PZPR wprowadził podział na 49 małych województw, czemu towarzyszyła likwidacja powiatów. Układ ten okazał się szybko wysoce dysfunkcjonalny i stał się przedmiotem krytyki głównie ze strony środowiska naukowego.

W czasie obrad „Okrągłego Stołu” strona „Solidarnościowa” dążyła do odbudowania samorządu gminnego, co stał się faktem w 1990 roku, jako efekt działania pierwszego niekomunistycznego rządu, kierowanego przez Tadeusza Mazowieckiego. Powołano także do życia sejmiki samorządowe, będące reprezentacją gmin danego województwa i pełniące funkcje opiniodawczo-mediacyjne. Przyjęta wówczas strategia polegała na odbudowywaniu struktur samorządowych „od dołu”.

Kolejny rząd – Hanny Suchockiej – przygotowywał „reformę powiatową”. Jednak jego upadek i przejęcie władzy przez koalicję SLD-PSL zahamowało wszelkie reformy. U schyłku kadencji rząd Włodzimierza Cimoszewicza powrócił jedynie do dyskusji o wprowadzeniu powiatów oraz nowej regionalizacji Polski. Powstało wiele koncepcji (ok. 90) autorskich i instytucjonalnych podziału Polski na województwa, ale dotyczyły one niemal wyłącznie kwestii zasięgu przestrzennego i liczby województw.

Gry partyjne wokół regionalizacji

Duża determinacja rządu AWS-UW, kierowanego przez Jerzego Buzka wynikała z chęci przełamania opóźnień, wywołanych przez kolejne rządy SLD-PSL (Waldemara Pawlaka, Józefa Oleksego i Włodzimierza Cimoszewicza) w reformowaniu struktur terytorialnych państwa. Rząd przygotował bardzo dobry – pod względem zrównoważonego potencjału społeczno-ekonomicznego, kulturowego, politycznego i terytorialnego – podział Polski na 12 województw (ryc.1). Województwa te miały porównywalną moc decyzyjną oraz w podobny sposób mogłyby stać się regionalnymi systemami innowacji.

Największym przeciwnikiem zaproponowanych przez rząd zmian było Polskie Stronnictwo Ludowe. Politycy tej partii obawiali się utraty wpływu w „terenie”. Gdy się jednak okazało, że PSL wygrywa w powiatach, a także w nowych województwach ma duże wpływy polityczne, Stronnictwo przeobraziło się w wielkiego obrońcę nowych struktur.

Politycy rządzącej koalicji (AWS-UW) – na potrzeby poparcia swoich wyborców walczyli o większą liczbę województw (do Prezydenta trafiła ustawa już z 15 województwami) oraz o przesuwanie granic województw (przykładowo, Marszałek Senatu Alicja Grześkowiak chciała przynależności Torunia – niezależnego od Bydgoszczy – do województwa pomorskiego z siedzibą w Gdańsku, walka toczyła się również o granice województwa wielkopolskiego, dolnośląskiego, małopolskiego, podkarpackiego).

Prezydent Aleksander Kwaśniewski zawetował ustawę o nowym podziale administracyjnym Polski, domagając się utworzenia dodatkowo województwa świętokrzyskiego. Sondaż zamówiony przez SLD pokazywał, że partia ta w układzie 12, a nawet 15 województw nie mogłaby liczyć na samodzielną władzę w tych regionach, stąd zrodził się pomysł utworzenia województwa świętokrzyskiego, gdzie SLD zachowałoby duże wpływy.

Ostatecznie powstał swoisty „dziwoląg” 16 bardzo zróżnicowanych województw. Przy okazji odtworzono granicę między zaborem pruskim i rosyjskim, rozdzielającą województwo warmińsko-mazurskie i podlaskie. Takiego podziału nie przewidywała żadna ze wspomnianych 90 koncepcji początkowych.

Ukazany powyżej mechanizm faktycznego tworzenia regionalizacji Polski unaocznił słabość klasy politycznej, która w strategicznych kwestiach, związanych z funkcjonowaniem państwa, jaką niewątpliwie jest podział regionalny, kierowała się doraźnymi i często bardzo ulotnymi korzyściami politycznymi.

Dość zaskakujące jest także to, że o ile o liczbę i zasięgi przestrzenne województw toczono boje, o tyle dość powszechnie zgodzono się z samorządowym charakterem województw. Sugestie poszerzenia kompetencji województw i przekształcenia ich w regiony autonomiczne (autorstwa m.in. liberalnego publicysty Lecha Mażewskiego) uznano dość powszechnie za niezgodne z polską racją stanu, gdyż – w myśl postsocjalistycznych „mitów narodowych” zagrażałoby to integralności terytorialnej państwa.

Przyszłość regionów w naszych rękach

Nowy podział terytorialny wszedł w życie 1 stycznia 1999 roku. Co jakiś czas przed wyborami i krótko po nich kilkakrotnie już różne ugrupowania polityczne (ostatnio również Prawo i Sprawiedliwość) podnoszą kwestie konieczności korekty w układzie województw i przywrócenia należnej rangi miastom „pokrzywdzonym” takim jak: Koszalin, ewentualnie ze Słupskiem, Częstochowa, Radom, Tarnów. Jeśli problem regionalizacji powraca w debecie politycznej i publicystycznej, to jedynie w wymiarze geograficznym.

Poważnym mankamentem obecnej regionalizacji jest natomiast zakres kompetencji jednostek i system finansowania. Samorząd województwa jest wyłącznie częścią władzy wykonawczej. Jednocześnie pozostawiono na poziomie regionalnym organ administracji rządowej jakim jest wojewoda. Co pewien czas dochodzi z przyczyn politycznych do rywalizacji między samorządem województwa i wojewodą, zwłaszcza gdy organy samorządowe zdominowane są przez partie opozycyjne wobec rządu, a tym samym i wojewody.

System finansowy samorządu województw był od początku nieadekwatny do jego zadań, uzależniony od transferów w postaci subwencji i dotacji celowych oraz udziałów w podatkach dochodowych stanowiących dochody budżetu państwa (przyjmujących de facto również formę transferów). W wyniku reformy administracji przeprowadzonej przez rząd Jerzego Buzka udział środków publicznych w gestii wszystkich jednostek samorządu terytorialnego wyniósł ok. 30%, a pozostałymi ok. 70% dysponował budżet państwa. Z kolei przyjmując za 100% środki finansowe będące w dyspozycji wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, na gminy przypadało ok. 50%, miasta na prawach powiatu – 25%, powiaty – 20%, a samorządy województw – 5%. Powstaje pytanie jak można prowadzić politykę rozwoju województw dysponując tak znikomymi zasobami finansowymi.

Sytuacja uległa radykalnej zmianie po wejściu Polski do UE. Samorząd województwa zaczął dysponować realnymi środkami inwestycyjnymi w ramach ZPORR (w latach 2004-2006) oraz RPO (w latach 2007-2013 i 2014-2020). Należy jednak pamiętać, że po 2020 roku środki te będą maleć – nie tylko ze względu na niezbyt przemyślaną politykę Polski wobec UE, ale także z powodu tego, że polskie województwa się rozwijają i przestają być już słabo rozwiniętymi.

W trwającej perspektywie budżetowej województwo mazowieckie uzyskało status regionu przejściowego (co oznacza odczuwalne zmniejszenie środków wsparcia), a po roku 2020 stanie się to z kolejnymi województwami. Warto zatem szukać innych źródeł finansowania i powrócić np. do idei partnerstwa publiczno-prawnego, a może nawet odwrócić częściowo proporcje finansowe w stosunku do tych z 1999 roku, między władzami regionalnymi i lokalnymi a centralnymi (jak to się dzieje w państwach skandynawskich).

W ślad za daleko posuniętą – zgodnie z zasadą pomocniczości, wywodzącą się z katolickiej nauki społecznej – decentralizacją finansów, powinna następować decentralizacja władzy wykonawczej i ustawodawczej na poziom regionalny.

Trzeba podkreślić, że doświadczenia historyczne Polski z regionami autonomicznymi nie są wcale negatywne – jako to się wydaje wielu polskim politykom, szczególnie z prawej strony sceny politycznej. Ciekawe w tym zakresie są także doświadczenia włoskie, które wskazują, że w pierwszej kolejności regiony mogą otrzymać kompetencje ustawodawcze w zakresie spraw gospodarczych, a następnie także polityki społecznej i edukacji.

Polska mogłaby się stać liderem w Europie Środków-Wschodniej budującym unitarne państwo regionalne. Mógłby zostać zrealizowany również wielokrotnie podnoszony w przeszłości postulat likwidacji Senatu w dotychczasowej, będącej efektem kompromisu przy „Okrągłym Stole”, dość bezużytecznej formie i zastąpienia go izbą, składającą się z przedstawicieli władz regionalnych i lokalnych.

Obecnie w Polsce przeżywamy, reprezentowany przez rządzących, renesans wiary w scentralizowane zarządzanie państwem. Nie po raz pierwszy i – jak pokazuje doświadczenie – zawsze z dość słabym skutkiem. Niewątpliwie więc warto spróbować budowy silnego państwa opartego na konkurencyjnych i innowacyjnych regionach.

Daleko posunięta decentralizacja w zakresie zarządzania gospodarką i usługami społecznymi na rzecz regionów, pozwoli władzom centralnym skoncentrować się w większym stopniu na takich kwestiach strategicznych jak: polityka zagraniczna czy obrona narodowa, a regionom – w efektywny sposób prowadzić politykę rozwoju, co przyczyni się również do wzmocnienia regionalnej tożsamości terytorialnej.

Andrzej Miszczuk – zajmuje się rozwojem lokalnym i regionalnym, polityką regionalną, współpracą transgraniczną i problematyką samorządu terytorialnego. Od 2006 r. w Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych (EUROREG) Uniwersytetu Warszawskiego

Na zdjęciu fragment mapy z 1831 roku