(Współ)odpowiedzialni za miasto

Paweł Jaworski podsumowuje IV Kongres Urbanistyki Polskiej.

Za nami już trzydniowy IV Kongres Urbanistyki Polskiej połączony z Kongresem Związku Miast Polskich. Brali w nim udział urbaniści: architekci, planiści, ekonomiści – praktycy i akademicy. Ponadto: prezydenci i burmistrzowie, osoby związane z różnymi etapami procesu inwestycyjnego, w tym reprezentanci sektora bankowego oraz stowarzyszenia firm deweloperskich. Głos zabrali także przedstawiciele ruchów miejskich i już sam ten fakt zasługuje na odnotowanie, gdyż trzy lata wcześniej w Poznaniu nie poświęcono wystarczającej uwagi temu, w jaki sposób na miasto i politykę przestrzenną jego władz patrzą „aktywni mieszkańcy”.

O urbanistyce… czyli o czym konkretnie?

Różnorodność poruszanych tematów i wątków wprowadzała w wielu momentach w zakłopotanie. Jak wskazał prof. Tadeusz Markowski już samo pojęcie urbanistyki może być (i faktycznie było) w różny sposób rozumiane. Po pierwsze, przywołując ten termin, możemy mieć na myśli land use planning, czyli planowanie przeznaczenia terenów pod różne funkcje, z którym najczęściej spotykamy się w formie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Po drugie – projektowanie urbanistyczne przestrzeni publicznych: placów, skwerów, deptaków itp. Po trzecie – może to być planowanie społeczno-gospodarcze, z którym mamy do czynienia, gdy uczestniczymy w tworzeniu strategii rozwoju naszych gmin, województw lub kraju. Po czwarte – możemy odnosić się do planowania zintegrowanego, o którym szerzej dyskutowano na kongresie w Poznaniu.

To jednak nie koniec trudności. Nie inaczej było z pojęciem partycypacji, kluczowym dla dyskusji o społecznej funkcji urbanistyki: w różny sposób oceniano wagę, skutki i efektywność mechanizmów partycypacyjnych, w ogóle rezygnując z debaty o radykalnych formach uspołecznia planowania. Warto o tym wspomnieć na początku, gdyż dość często wypowiadano się w imieniu abstrakcyjnego „miasta” i nawoływano do działania „w interesie miasta”.

Niejasności pojęciowe starał się uporządkować prof. Tomasz Ossowicz. Wyszczególnił następujące funkcje urbanistyki: ochrona wartości przestrzeni, przede wszystkim terenów zielonych, lub jej doskonalenie (np. poprzez usprawnianie systemów komunikacji), otwieranie i pobudzanie rozwoju, a także tworzenie ofert inwestycyjnych. Można też uznać ją za próbę nakreślenia całościowej wizji przestrzennej. To, co brzmi dość ogólnie, nabiera szczególnej dramaturgii, gdy szczegółowo przyjrzymy się temu, z kim i gdzie pracują lub mogliby pracować urbaniści, zawodowo zajmujący się tak szeroko pojętą urbanistyką. Mogą wspierać władze samorządowe różnego szczebla, „handlarzy nieruchomości”, „deweloperów gruntowych”, deweloperów wznoszących budynki mieszkaniowe i usługowe, indywidualnych inwestorów, grupy gospodarcze, lecz także wymiar sprawiedliwości. Mogą być pracownikami dydaktycznymi i naukowymi, dziennikarzami pism ogólnych i specjalistycznych, a ponadto krytykami urbanistycznymi.

Powyższe ujęcie to oczywiście nie tylko wkład do teorii zawodu. Pozwala jednocześnie opisać pole konfliktów o przestrzeń, gdy tylko uznamy dość oczywistą rzecz: interesy poszczególnych grup społecznych, z którymi pracują urbaniści, mogą być całkowicie rozbieżne. „Świecka” wizja urbanistyki konfliktów pozwala ominąć zaklinanie rzeczywistości właściwe „sakralnemu” jej ujęciu: planowanie zagospodarowania przestrzeni to raczej bardzo trudny proces uwspólniania interesów, a nie obrona z góry zadekretowanego interesu wspólnego.

Kto i co wie lepiej?

Wiele miejsca poświęcono urbanistyce urbanistów: problemowi (wyróżnionej) pozycji urbanistów w zarządzaniu miastem, a także dyskusji nad tym, kto jest (prawdziwym) urbanistą. Był to oczywiście spór o narzędzia i kryteria weryfikowania, czyją wypowiedź o mieście uznamy za „profesjonalną”, a także w jaki sposób będziemy porządkować i oceniać pozostałe języki urbanistyczne. Czy architektoniczna teoria kompozycji urbanistycznej będzie nadrzędna wobec ekonomicznej teorii renty gruntowej? Czy język ruchu „prawa do miasta” będzie ważniejszy niż język rewitalizacji? To – wbrew pozorom – zasadnicze kwestie, gdyż głos ruchów miejskich zazwyczaj pomijano i pomija się nadal jako właśnie „nieprofesjonalny”.

W takim kontekście dość złowieszczo brzmi pytanie: „czy urbaniści wiedzą lepiej?”, które pojawiło się w podtytule jednego z paneli dyskusyjnych. A może: „widzą lepiej”, jak wskazywał architekt miasta Wrocławia, Piotr Fokczyński? Odpowiedzi twierdzące oparte były na założeniu, że wynika to z pozycji eksperta: specyficznego wykształcenia, doświadczenia zawodowego, a także umiejętności nabytych w trakcie projektowania i planowania. Prof. Anna Karwińska uściśliła jednak, że urbaniści – owszem – wiedzą lepiej, ale na pewno nie wszystko. Zauważmy, że wiele obszarów wiedzy o mieście urbanistom umyka, a jeden jej typ posiadają wyłącznie jej użytkownicy. Są ekspertami właśnie od użytkowania tej przestrzeni, w której mieszkają lub wykonują przeróżne czynności, i jako profesjonaliści powinni zająć należne im miejsce przy planistycznym stole. Retoryczne jest pytanie o to, czy potrzebują w tym celu zaproszenia.

Kolejną grupą, która – odwołajmy się do wspomnianego podtytułu panelu – „wie lepiej”, są deweloperzy. Zgodnie ze słowami dyrektora generalnego Polskiego Związku Firm Deweloperskich, Jacka Bieleckiego, które wzbudziły dużo emocji i zapoczątkowały szeroką dyskusję, deweloperzy mogą trafnie ocenić politykę przestrzenną gmin w zakresie przeznaczania terenów pod zabudowę mieszkaniową. Ich doświadczenie w budowaniu i sprzedaży nieruchomości odzwierciedla preferencje nabywców, co pozwala we właściwy sposób (krytycznie) opiniować wspomniane decyzje władz gminy. Zabrakło jednak rozmowy o tym, czy deweloperzy zainteresowani są informacją zwrotną od mieszkańców budynków, które zbudują, szerzej: użytkowników przestrzeni, którą w ten sposób tworzą, czy prowadzą badania ratingowe i porównują preferencje mieszkaniowe przed i po zakupie lokalu w nowopowstałym budynku.

W jaki sposób wyjść jednak poza krąg debaty o urbanistyce urbanistów i inwestorów, która odnosi się sama do siebie, i przejść do rozmowy o urbanistyce społecznej? Architekt Maciej Mycielski wskazał, że jednym z narzędzi jest praca warsztatowa metodą charette. Robert Moritz z TUP S.A. podkreślał jednocześnie, że taki sposób myślenia może stanowić element długofalowej polityki inwestycyjnej, a nie wyłącznie jednorazowe wydarzenie projektowe. Zaproponowane rozwiązanie pozwala wydobyć od użytkowników przestrzeni miasta informacje o ich oczekiwaniach, sprawia zatem, że końcowy produkt – zagospodarowanie przestrzeni, stanowi odpowiedź na realne potrzeby.

Wykorzystanie wiedzy oraz analiza preferencji mieszkańców i użytkowników miasta to jednak pierwszy krok – z perspektywy ruchów miejskich ważny, jednak nie zasadniczy. Można bowiem cenić tę wiedzę, a jednocześnie oddzielać mieszkańców i użytkowników miasta od procesu podejmowania decyzji w zakresie polityki przestrzennej. Czym innym jest przecież zwiększanie efektywności zaspokajania potrzeb społecznych (a przez to zwiększanie sprzedaży rozwiązań, które temu służą), a czym innym jest uspołeczenie urbanistyki. To rozróżnienie nie zostało postawione na kongresie jako problem.

Czyja odpowiedzialność (i za co)?

Wróćmy jeszcze na chwilę do słów dyrektora generalnego Polskiego Związku Firm Deweloperskich. W swojej wypowiedzi zwracał uwagę na to, że z perspektywy dewelopera hurtowe wręcz przeznaczanie terenów pod zabudowę mieszkaniową nie jest skoordynowane z faktycznym oczekiwaniem ze strony rynku i powoduje nadpodaż terenów pozornie inwestycyjnych, nieuzbrojonych, których nikt nie chce zabudować, a potem zasiedlić. Takie zjawisko może przynosić zysk jedynie krótkofalowy, co prof. Ossowicz nazwał „tezauryzacją gruntów”: zmiana przeznaczenia w planie miejscowym dokonywana jest dla samej idei podniesienia wartości nieruchomości, a grunt traktowany jest jako „depozyt bankowy”.

Przedstawiciel Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan opisywał natomiast konkretne skutki gospodarcze i społeczne rozpraszania zabudowy, które jest wynikiem powyższych decyzji. Bartłomiej Kolipiński pytał ponadto o to, w jaki sposób zostałaby zweryfikowana taka polityka, gdybyśmy przeprowadzili jej gruntowną ekonomiczną rewizję. Nie chodzi jednak o czytanie prognoz skutków finansowych uchwalenia planów miejscowych, lecz o szczegółowe zbadanie zależności pomiędzy kosztami realizacji infrastruktury drogowej i technicznej oraz decyzją o dopuszczeniu na terenie różnych form inwestycji. Może w ten sposób udałoby się uniknąć przeznaczenia setek hektarów terenów pod realizację zabudowy mieszkaniowej, których chociażby ze względów demograficznych nie jesteśmy w stanie wykorzystać. „Teatr mój widzę ogromny” – myślą według prof. Michała Kuleszy władze miast, jednak nie ma ani aktorów, ani scenariusza, a publiczność jest zdenerwowana. Jego zdaniem jedynym wyjściem z impasu jest albo radykalna centralizacja zarządzania przestrzenią, albo ofensywa regulacyjna.

Koncepcja miasta, której mamy w ten sposób służyć, to duża aglomeracja miejska o zwartej i gęstej zabudowie oraz efektywnym transporcie publicznym. W jaki sposób jednak koordynować przy istniejących uwarunkowaniach prawnych wszystkie inwestycje w celu osiągnięcia spójnej wizji? Janusz Żbik, podsekretarz stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej opisywał w tym kontekście wielość dróg formalno-urbanistycznych, które prowadzą do realizowania zabudowy w naszych miastach. Są to plany miejscowe, decyzje o warunkach zabudowy oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także procedury wynikające z przepisów kilku specustaw. Zgodził się, że ten stan prawny należy uporządkować i przypomniał, że trwają prace nad kodeksem budowlanym. Ze względu jednak na systematyczne okrajanie propozycji zmian legislacyjnych, a także odległą, 2-letnią perspektywę uchwalenia zmiany przepisów, zgodnie uznano, że taka propozycja nie rozwiązuje problemu nieodpowiedzialnego planowania.

Poruszony powyżej wątek chaosu w przepisach prawnych był punktem odniesienia dla dyskusji nad rezolucją, która odbyła się na zakończenie kongresu. Koncentrowała się na problemie ingerencji władz szczebla centralnego w proces planowania przestrzennego poprzez tworzenie odpowiednich narzędzi, dzięki którym można byłoby zapobiec dalszemu niszczeniu lub marnotrawieniu przestrzeni. Prof. Mieczysław Kochanowski oraz dr Adam Kowalewski podkreślali, żeby tej odpowiedzialności nie rozmywać poprzez jej dzielenie.

Skupienie się na prawnych ramach planowania ograniczało jednak różnorodność odpowiedzi na pytanie o to, kto jest odpowiedzialny za przestrzeń miast, w których żyjemy i redukowało właściwie dyskusję do problemu rozliczenia z rzetelności działania. Dr Kowalewski wprowadził mimo to swym wystąpieniem bardzo ciekawy wątek: powiązania odpowiedzialności z władzą, wskazując jednocześnie, że termin władza może być rozumiany na dwa sposoby. Po pierwsze, może to być zdolność do robienia czegoś, poparta społecznym mandatem, po drugie – zdolność do działania oparta na zgromadzonych zasobach (np. ekonomicznych).

Dokonując powyższych rozróżnień możemy mówić jednocześnie o odpowiedzialnej lub nieodpowiedzialnej polityce przestrzennej gmin w zakresie przeznaczania terenów pod inwestycje, a także o odpowiedzialnej lub nieodpowiedzialnej polityce banków, które te inwestycje kredytują. Zauważmy, że mieszkańcy i użytkownicy miasta mogą również zachowywać się w sposób odpowiedzialny i nieodpowiedzialny. Taka perspektywa jest o wiele ciekawsza nie tylko pod względem poznawczym, ale również praktycznym: pozwala nam w pełni opisywać zawiłości gry o przestrzeń, jednak wyrzuca nas poza ramy rozliczania z odpowiedzialności.

Krajowa Polityka Miejska – nadzieje i wątpliwości

W Lublinie rozmawiano również o szeregu zagadnień, do których chcemy odnieść się w trakcie łódzkiego Kongresu Ruchów Miejskich.

Pierwszym problemem, który budzi wiele kontrowersji to kwestia (deklarowanej) spójności systemu planowania w świetle podziału terytorialnego i kompetencji władz samorządowych różnych szczebli. Autorzy założeń KPM wskazują wszak, że jej przedmiotem będą obszary funkcjonalne, a nie gminy w granicach administracyjnych, co prof. Kulesza komentował wskazując na występujący już teraz problem w zarządzaniu przestrzenią miejską, wynikający z braku koordynacji poziomej i pionowej planowania przestrzennego. Odwołał się do przykładu statystycznego powiatu ziemskiego, w skład którego wchodzi średnio około 8 gmin; zgodnie z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władze gminne ustalają przeznaczenia terenów pod konkretne funkcje oraz zasady ich zagospodarowania i zabudowy w miarę swobodnie w granicach powszechnie obowiązującego prawa. Władze powiatu realizują natomiast swoje zadania, w tym np. zarządzają drogami powiatowymi. Ponadto mamy do czynienia z władzami województwa, które przenoszą na poziom regionalny ustalenia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, ale nie mają bezpośredniej kontroli nad planowaniem przestrzennym w gminach. Wszystkie te działania niekoniecznie tworzą uporządkowany system współzależnych decyzji lokalizacyjnych lub ochronnych. Nie jest to jednak problem wyłącznie akademicki: brak podstaw prawnych do współpracy skutkuje m.in. tym, że podejmowane wielokrotnie próby określenia organizacji aglomeracji lub obszarów metropolitalnych kończyły się fiaskiem. Na marginesie zwróćmy uwagę, jak gorzko mogą brzmieć słowa prof. Kuleszy w świetle losów zakończonych właśnie konsultacji „Zielonej Księgi dot. obszarów metropolitalnych”, jeżeli nie przełożą się na konkretne zmiany prawne.

Kolejną kwestią, która wręcz zdominowała obrady, to podstawy ekonomiczne rozwoju miejskich obszarów funkcjonalnych. O założeniach finansowania Krajowej Polityki Miejskiej mówiła minister Elżbieta Bieńkowska, wskazując z jednej strony na środki, które będą dostępne w ramach nowego unijnego programowania budżetowego, z drugiej strony na środki krajowe. Rozwiązania rządowe należy jednak analizować w ścisłym powiązaniu z rozwojem systemu bankowego, który kredytuje już teraz i będzie wspierał w przyszłości działania gmin starających się o dofinansowanie prowadzonych inwestycji. Zdecydowanie podkreślano, że oddzielenie opisanego mechanizmu od planowania przestrzennego może przynieść katastrofalne skutki. Chaotyczne budowanie będzie wzmagało chaos przestrzenny, co zupełnie pozbawi wartości środowisko, w którym mieszkamy.

Zgodnie z uwagą prof. Markowskiego polskie miasta czeka jeszcze jedno wyzwanie: po 2020 roku możemy stać się płatnikiem netto do budżetu UE, zatem naglącym problemem ekonomicznym jest takie sterowanie obecnym rozwojem, żeby stworzyć zwrotne mechanizmy finansowe. Realnym zagrożeniem jest bankructwo miast i nie jest to jedynie czarnowidztwo przedstawicieli organizacji pozarządowych. Politykę przestrzenną należy oprzeć na potencjale wewnętrznym miasta, do czego te organizacje już od dawna wzywają, jednak wymaga to zaprzestania ćwiczenia bicepsów niewidzialnej ręki rynku i skupienia się na jego korektach.

Czego zabrakło?

Pojęcie odpowiedzialności powiązać należy jeszcze z problemem wiedzy. Z jednej strony będzie to kwestia edukowania społeczeństwa w zakresie zawiłości planowania przestrzennego, o czym wspominała Jolanta Piecuch ze Stowarzyszenia Sąsiedzkie Włochy, jej głos pozostał jednak bez wyraźnej i konkretnej odpowiedzi. Z drugiej natomiast jest to pytanie o to, w jaki sposób zarządzamy informacją przestrzenną – pytanie niezwykle istotne zważywszy na prace związane z implementacją do prawa polskiego europejskiej dyrektywy INSPIRE. Urzędy będą gromadziły, systematycznie aktualizowały i udostępniały spójne zbiory danych, zatem jednym z ważniejszych, jeżeli nie najważniejszym wątkiem debaty urbanistycznej będzie, kto i w jaki sposób potrafi z tych informacji skorzystać, dysponując właściwymi narzędziami informatycznymi. Nie będzie nas interesowało to, czy posiadamy dostęp do wiedzy, lecz czy potrafimy ją przetwarzać.

Pojęcie urbanistyki społecznej w środowisku geoinformacji nabierze zupełnie nowego znaczenia. To – jak się wydaje – będzie brama, przez którą wkroczy reforma procesu zarządzania miastem. Czy odbędzie się to bez wiedzy i udziału ruchów miejskich, a także mieszkańców i użytkowników miasta?