Skuteczna polityka energetyczna

Najgłośniejsze medialnie projekty dywersyfikacyjne, zdobywanie udziałów w zagranicznych złożach – to środki prowadzące do celu. Celu, którym powinno stać się maksymalne odpolitycznienie relacji energetycznych z Federacją Rosyjską. Jeżeli tak zdefiniujemy główny cel, polityka energetyczna zacznie być skuteczna.

Na krótko przed katastrofą smoleńską w mediach pojawiło się zdjęcie prezydenta Miedwiediewa składającego symbolicznie swój podpis na surowym kawałku rury. Komentarz pod zdjęciem jednoznacznie obwieszczał, że budowa podwodnego odcinka Gazociągu Północnego ruszyła. W kontekście bezcennej miny prezydenta Federacji Rosyjskiej warto poddać się refleksji nad tym, dlaczego polska polityka energetyczna nie przynosi nam tak spektakularnych sukcesów?

W ostatnich latach debata publiczna wzbogaciła się o zagadnienia związane z polityką energetyczną. Nagle uświadomiono nam, że jest ona czymś istotnym. W latach 90. nie podejmowano szerzej kwestii dostaw ropy naftowej czy gazu ziemnego. Dziś z obawą patrzymy na realizujący się Gazociąg Północny. Z niepokojem spoglądamy na Ukrainę, gdzie w środku zimy – paradoksalnie – potrafi być gorąco. Jednak nasze gorączkowe reakcje nie przekładają się na skuteczność w tym obszarze. Zasadniczym problemem polityki energetycznej w Polsce nie jest brak złóż, czy nawet samo uzależnienie od Rosji. Największym problem mamy sami ze sobą, nie potrafiąc odpowiedzieć sobie na pytanie, ile w polityce energetycznej powinno być polityki, ile ekonomii? Jeżeli nie będziemy w stanie odpowiedzieć na tak postawione pytanie, nie będziemy również w stanie wyznaczać i realizować skutecznych przedsięwzięć.

Skuteczność, czyli co?

Obszar polityki energetycznej łatwiej – wbrew pozorom – opisać przez pryzmat istniejących zagadnień i problemów niż przez spójną definicję. Inaczej definiuje się politykę energetyczną w Rosji, inaczej w Polsce. Ogromny wpływ na identyfikację ma środowisko międzynarodowe, posiadane złoża, infrastruktura przesyłowa, ceny surowców, moce przerobowe, rola dostawcy, system pośredników i najważniejsze – bezpieczeństwo. O bezpieczeństwie możemy mówić wtedy, gdy wszystkie wcześniejsze elementy funkcjonują prawidłowo, wtedy też mamy do czynienia ze skutecznie prowadzoną polityką energetyczną. W momencie gdy ciągłość potrzebnych dostaw surowców i energii jest zagrożona, kwestie takie jak ceny surowców zaczynają grać drugorzędną rolę. Skuteczność to również umiejętność wpływania na kreowanie zasady gry. Obecnie nasz potencjał w tej kwestii jest ściśle ograniczony za sprawą umiejętnego manipulowania przez stronę rosyjską logiką polityczną i ekonomiczną. Podstawowym celem, który w przyszłości zapewni skuteczność, jest dziś staranie się o odpolitycznienie relacji energetycznych z Rosją.

Problem upolitycznienia

Kwestie energetyki to dziedzina, w której mieszają się relacje ekonomiczne i polityczne. Jest to w ogromnym stopniu powodowane monopolistyczną pozycją Federacji Rosyjskiej. Będąc energetycznie zdanymi na rosyjskie surowce, możliwość odpolitycznienia relacji z dostawcą jest ograniczona. Rosja nie kryje specjalnie politycznego aspektu eksportu ropy naftowej czy gazu. Miotamy się między polityką a ekonomią, zgadując bardziej niż rozumiejąc, co napędza relacje energetyczne. Reguły ekonomiczne są dla nas bardziej pożądane, ze względu na większą możliwość przewidywania i realizowania kluczowych inwestycji czy budowania biznesowego partnerstwa.

Przyglądając się polityce energetycznej Federacji Rosyjskiej, łatwo odnaleźć można jej miejsce w sektorze naftowo-gazowym. Związek ten wyraża się w specyfice relacji Kremla z Gazpromem i kontrowersyjnej sprawie Jukosu. Obecność państwa w gospodarce surowcami energetycznymi jest w Rosji czymś naturalnym. Oznacza to bezpośrednie upolitycznienie kwestii relacji energetycznych z innymi państwami. Obecność polityki Kremla odczuliśmy w Polsce nie tylko przy „aferze Orlenu”, gdy pojawiła się realna groźba sprzedaży (na niekorzystnych warunkach) Rosjanom polskiego sektora naftowego, oraz wtedy, gdy z niejasnych przyczyn odcięto dostawy do rafinerii w Możejkach. Polityczność odczuwamy za każdym razem, gdy dochodzi do podpisania nowego lub przedłużenia starego kontraktu na dostawy oraz gdy pojawia się nowy pośrednik.

Największym problemem nie jest sam fakt upolitycznienia relacji bezpośrednich, ale wpływ polityki rosyjskiej na polską energetykę w sposób pośredni. Ze względu na uzależnienie i dominujący kierunek dostaw jesteśmy skazani na funkcjonowanie w „systemie naczyń połączonych”. Jesteśmy uzależnieni nie tylko od surowców, lecz także od relacji politycznych Rosji z krajami tranzytowymi, Ukrainą i Białorusią. Każda napięta sytuacja polityczna Moskwy z Kijowem lub Mińskiem oznaczać może zaburzenie ciągłości dostaw.

W przypadku relacji rosyjsko-ukraińskich mieliśmy do czynienia z dwoma poważnymi kryzysami energetycznymi na przestrzeni ostatnich kilku lat. Można interpretować problemy owych kryzysów przez pryzmat ekonomiczny – w końcu ceny sprzedawanego Ukrainie gazu były dalekie od określenia ich mianem rynkowych, a wymierzony w gospodarkę ukraińską cios to uderzenie w bezpośredniego konkurenta gospodarki rosyjskiej. Jednak nie sposób bagatelizować wpływu pomarańczowej rewolucji na wzrost cen lub przedłużenia pobytu Floty Czarnomorskiej na Krymie na utrzymanie ich na rozsądnym poziomie. Nie sposób również zbagatelizować wpływu kryzysów energetycznych na sytuację w Polsce i innych krajach europejskich.

Dlaczego potrzebujemy dywersyfikacji?

Problem dywersyfikacji zdominował dyskusję nad polską polityką energetyczną ostatnich lat. Sama dyskusja stała się jednak bezpłodna, wpadając w bagno nadużywanych często programów czy haseł jak Odessa-Brody-Gdańsk, „kontrakt norweski”, czy problem Gazociągu Północnego. Nie podejmuje się szerzej dyskusji, dlaczego dywersyfikacja jest nam potrzebna? Dlaczego niektóre projekty są nam bliższe niż inne, dlaczego mielibyśmy oderwać się od Rosji? Kwestie potrzeby dywersyfikacji wpisują się doskonale we wcześniejszy problem upolitycznienia relacji energetycznych. Pozyskanie nowego dostawcy to nie tylko niwelowanie ryzyka związanego z przerwaniem dostaw – to również środek do ograniczenia nadmiernej polityczności w relacjach z Rosją. Jednak dywersyfikacja jako taka ma swoją cenę, która jest jej największym przeciwnikiem. W grę wchodzą nie tylko koszty realizacji samej inwestycji, ale również to, czy cena pozyskiwanego nową drogą surowca nie będzie wyższa od dotychczas sprowadzanego?

Traktowanie projektów dywersyfikacyjnych jako inwestycji w odpolitycznienie na pierwszy rzut oka nie prezentuje się wystarczająco. Jednak, gdy uwzględnimy funkcjonowanie w ramach – wcześniej wspomnianego – „systemu naczyń połączonych”, widać pośredni wpływ kryzysów energetycznych na gospodarki różnych państw. Dla przykładu w wyniku ostatniego kryzysu na linii Moskwa-Kijów, straty gospodarki bułgarskiej szacowano na ok. 228 mln USD. W momencie przerwania ciągłości dostaw w pierwszej kolejności traci przemysł, co przekłada się na wyniki gospodarki. Realizowanie projektów dywersyfikacyjnych ogranicza nasze uzależnienie od czynników od nas niezależnych. Nie tylko od tego, jak układać się będą relacje Rosji z krajami tranzytowymi, ale również od możliwości awarii infrastruktury przesyłowej. Problem ten już dziś znajduje swoje odzwierciedlenie w oficjalnych powodach odcięcia dostaw do rafinerii w Możejkach. Rurociągi, którymi dostarcza się do Polski kluczowe surowce są coraz starsze. Dodatkowo brakuje inwestycji w ich renowację. Niedługo możemy stanąć przed sytuacją, że zardzewiała „Przyjaźń” przestanie tłoczyć ropę naftową do Polski.

Myśląc o dywersyfikacji, należy myśleć o przyszłości. W związku z ogólnym dążeniem do redukcji emisji CO2, przy założeniu, że nie dokona się żadna rewolucja w energetyce w najbliższym czasie, nasz popyt na gaz ziemny może rosnąć. Będziemy zmuszani do technologicznego przejścia z węgla (który nadal dominuje w polskiej energetyce) na bardziej ekologiczny gaz ziemny. Idąc dalej tym tropem, może wzrosnąć nasze uzależnienie od złóż rosyjskich.

Dywersyfikacja jest nam dziś potrzebna – nie ze względu na samą Rosję i uzależnienie energetyczne, ale ze względu na „pakiet polityczny”, który za tym idzie. Uzależnienie od Rosji to nie tylko uzależnienie od jej surowców, lecz także jej polityki zagranicznej, przestarzałej infrastruktury, a także srogiej rosyjskiej zimy, które mogą wpłynąć bezpośrednio na dostawy. Zdanie się na to, co dziać się będzie w relacjach Rosji z Białorusią czy Ukrainą nie gwarantuje perspektywy niezagrożonych dostaw. To samo tyczy się przestarzałej infrastruktury. Nie możemy pomijać możliwości awarii (takiej jak w Możejkach) w perspektywie najbliższych lat. Awarii, która – jak na złość – zbiec się może w czasie z ukończeniem Gazociągu Północnego.

„System naczyń połączonych” w praktyce

Wpływ polityczny i funkcjonowanie „systemu naczyń połączonych” dzisiaj zmusza nas do przedłużenia kontraktu na dostawy gazu do roku 2037. Kontraktu, który zawierany jest na poziomie międzyrządowym i może się okazać dla Polski niekorzystnym. Kryzys w relacjach energetycznych Rosji z Ukrainą spowodował wypchnięcie poza nawias pośrednika RosUkrEnergo. Spółka od 2006 roku odpowiadała za dostarczanie do Polski ok. 2 mld m³ gazu rocznie, co stanowi w przybliżeniu siódmą część naszego zapotrzebowania. Warto zaznaczyć, że RosUkrEnergo było jedynym rekomendowanym – na ten czas – przez Rosję pośrednikiem. Od 2003 roku podpisane przez rząd polski porozumienie niejako zmuszało do poszukiwania uzupełniających dostaw. W chwili, gdy z gry wypadła kwota dostarczana przez pośrednika zaczęto myśleć nad poszukiwaniem innego rozwiązania. Wybrano przedłużenie kontraktu (przeniesiono czas wygaśnięcia z 2022 do 2037). Czy w perspektywie realizacji terminalu LNG, przedłużenie kontraktu o kolejne 15 lat byłoby korzystne?

Przedłużony kontrakt dodatkowo doprowadzić może do zmian w statucie EuRoPol Gazu, spółki, która powołana została do budowy i eksploatacji polskiej części Gazociągu Jamalskiego. Problemem okazać się może upolitycznienie spółki przez pewnego rodzaju parytetowy model zarządzania. Obecnie kluczowe decyzje spółki podejmuje się w trakcie głosowania zarządu, zwykłą większością głosów. Do zarządu z kolei delegowanych jest po dwóch przedstawicieli PGNiG-u i Gazpromu. W sytuacjach spornych decydującą rolę odgrywa prezes spółki, który przypadał stronie polskiej. Wprowadzane zmiany implementują zasadę jednomyślności w kluczowych kwestiach, a to oznacza paraliż decyzyjny. Prawdopodobnym stanie się, że wszystkie palące sprawy spółki będą rozwiązywane na poziomie politycznym, a nie ekonomicznym. Z przykładem podobnego działania mieliśmy do czynienia już w 2005 roku. Delegaci Gazpromu podważali zasadność nowych taryf za przesył gazu. Jeżeli sytuacja powtórzyłaby się przy nowym statucie i nie byłoby zgody do ustalenia nowej taryfy w przyszłości, EuRoPol Gaz nie miałby podstaw prawnych do wystawienia rachunku.

Problematyka przedłużenia kontraktu pokazuje, prócz polityczności, pewną niemoc. Pokazuje, że pozostawienie podmiotów polskiej energetyki samym „warunkom rynkowym” jest niewystarczające. Otwiera to jednak pewną możliwość.

W sytuacji globalnego kryzysu ekonomicznego zapotrzebowanie na gaz takich gospodarek jak niemiecka jest niższe. Dlaczego nie istnieje mechanizm, który pozwoliłby PGNiG odkupić brakującą część dostaw od któregoś z niemieckich przedsiębiorstw? Odsprzedanie Polsce gazu byłoby na pewno opłacalne, gdyż za gaz płaci się bez względu na to, czy się go wykorzysta, czy też nie (kontrakty take or pay). Problem polega na tym, że należałoby podjąć rozmowy z Gazpromem. Do takiego obrotu rzeczy niemieckie przedsiębiorstwa się nie palą, lub nie posiadają odpowiednich narzędzi. Jednak jest to otwarte pole dla rozmów międzyrządowych. Być może rozmowa na tym szczeblu okaże się rozwiązaniem. Skoro eksport surowców energetycznych uległ upolitycznieniu, dlaczego nie próbować rozwiązać problem politycznie?

Kolejnym problemem, który skutecznie utrudniać będzie odpolitycznienie relacji, okazać się może zrealizowany projekt Gazociągu Północnego. Kolejne informacje o budowie gazociągu za każdym razem wywołują w Polsce falę emocji. Inwestycja dzieli nie tylko Bałtyk, lecz także Europę. Mówiąc o nim, szukamy szerszych kontekstów i symboliki, takich jak przyrównanie go do paktu Ribbentrop-Mołotow. W dniu zrealizowania inwestycji Polska straci strategiczny dla siebie status kraju tranzytowego. W rzeczywistości opłaty za przewóz surowców przez Polskę nie są kosztami, które znacząco wpłynęłyby na cenę dla końcowego odbiorcy. Problemem największej wagi jest to, że Gazociąg Północny zasadniczo zwęża wspomniany „system naczyń połączonych”, pogarszając tym samym sytuację Polski i Państw Bałtyckich. Relacje energetyczne Ukrainy i Rosji w świetle ostatnich kryzysów jasno dały do zrozumienia, że problem jest znacznie szerszy i dotyczy bezpośrednio Unii Europejskiej. Zrealizowanie Gazociągu Północnego rodzi pytanie o to, na ile potencjalna sytuacja kryzysowa będzie problemem Unii – jako całości, a na ile odosobnionym problemem Polski i Państw Bałtyckich? Pewnym pozostaje fakt, iż Gazociąg Północny daje Rosji większy potencjał polityczny. Prawdopodobieństwo przerywania dostaw do pominiętych państw członkowskich staje się zatem uzależnione jeszcze bardziej od klimatu relacji Moskwy z Kijowem lub Mińskiem. Zwężenie „systemu naczyń połączonych”, może okazać się jednoznaczne z ograniczeniem możliwością zawiązania koalicji państw Unii, wywierających w sytuacji zagrożenia ciągłości dostaw presję na Moskwę. Problem zaburzenia ciągłości dostaw stanie się problemem tylko nielicznych.

Sukcesem polityki energetycznej będzie jej odpolitycznienie. Jednak państwo nie może się wycofać, pozostawiając energetykę, w sytuacji, gdy otoczenie narzuca logikę polityczną. Odpolitycznienie to nie wycofanie się państwa, to gra o „ucywilizowanie” relacji ze środowiskiem, gdzie państwo ma decydująca rolę. W przypadku uzasadnionych wątpliwości co do interpretacji intencji Rosji, wystawienie energetyki i czołowych jej podmiotów takich jak Orlen czy PGNiG poza politykę może okazać się niekorzystnym. Podmioty te w konfrontacji z upolitycznionym Gazpromem okażą się nieskuteczne. Celem polityki państwa powinny być starania o odpolitycznienie relacji energetycznych z Rosją. Inwestycje takie jak budowa Gazociągu Północnego, dają Rosji kolejny istotny atut polityczny, który będzie mogła wykorzystać. Paradoksalnie zmniejszenie potencjału politycznego odbywać się może tylko przez polityczne poszukiwanie rozwiązań systemowych, tu szanse Polski można spróbować realizować przez Unię Europejską.

Gdzie leżą szanse Polski?

W poszukiwaniach rozwiązań i skuteczności w polityce energetycznej z pomocą przyjść może Unia Europejska i globalny kryzys finansowy. Oba czynniki przy odpowiednich warunkach mogą zapewnić wprowadzenie rozwiązań instytucjonalnych, które przełożą się na możliwość budowy bardziej ekonomicznych relacji z Rosją.

Unia Europejska również przejawia obawy dotyczące politycznego aspektu dostaw surowców. Jednak prowadzony od blisko dekady dialog energetyczny nie przynosi dziś wymiernych rezultatów w tym aspekcie. Wiele kwestii instytucjonalnych, takich jak ratyfikacja przez Rosję Karty Energetycznej, pozostaje nierozwiązanych. Dodatkowo pojawiają się kolejne problemy, jak liberalizacja rynku czy odciągnięcie Rosji od prymatu bilateralizmu w relacjach z krajami członkowskimi. Do tej pory UE wykazywała się słabością. Wynikała ona w dużej mierze ze zbytniego idealizmu Unii i jej przywiązaniu do wartości wolnorynkowych. „Ucywilizowanie” relacji gospodarczych z Rosją to wypchnięcie polityki, która w dużym stopniu stoi za tym, że o tych relacjach nie sposób mówić w kategoriach wolnego rynku, lecz rynku dostawcy.

W kontekście kryzysu ekonomicznego otworzyła się przed Unią możliwość większego niż dotychczas wpływu na Rosję. Kryzys pochłonął ją bez reszty i dziś potrzebuje petrodolarów bardziej niż w czasach, gdy mogła pozwolić sobie na manifestowanie siły w relacjach z Ukrainą. Rosja ponadto potrzebować będzie unijnych inwestycji i technologii. Taka perspektywa tworzy klimat do porozumień instytucjonalnych w relacjach Unia-Rosja.

Być może jest to również odpowiedni moment na zbudowanie mechanizmów reagowania kryzysowego w ramach Unii. Tu również Unia wykazywała swoją niemoc. Wartą ponownego rozważenia jest tu polska inicjatywa z roku 2006. Zaproponowaliśmy wtedy traktat o solidarności energetycznej, nazwanym przez media „paktem muszkieterów”, czy „energetycznym NATO”. Bez względu na nazwę, polska propozycja była potrzebnym rozwiązaniem, wywodzącym swój fundament z prawa wspólnotowego. Na ile potrzebnym – tego dowiedzieliśmy się w trakcie kryzysów energetycznych. Polski projekt zakładał budowę połączeń między sieciami przesyłowymi – „sleeping pipelines”, czyli połączeń, które miały za zadanie być uruchamiane w sytuacji zagrożenia ciągłości dostaw dla któregoś z członków. Patrząc na rurociągową mapę Europy, łatwo zauważyć, że zdominowana jest przez połączenia „wschód-zachód”, brakuje na niej krótkich, ale bardzo ważnych połączeń „północ-południe”. Budowa połączeń infrastrukturalnych w drugim wymiarze nie byłaby wyjątkowo kosztowna, jednak w jakiejkolwiek sytuacji wstrzymania dostaw pozwalałaby na udzielenie niezbędnych pomocy tam, gdzie będzie ona najbardziej potrzebna. Wartym zaznaczenia jest również to, że udzielana pomoc polegać miałaby na odsprzedaniu części surowców. Gdyby proponowane rozwiązanie funkcjonowało, może dziś zamiast przedłużać kontrakt z Rosją na dostawy gazu moglibyśmy odkupić brakującą część od Niemców.

W 2006 polska propozycja nie była jeszcze dopracowana, nie została wystarczająco podjęta przez media, nie trafiła w odpowiedni moment. Obecnie szanse na wprowadzenie proponowanych rozwiązań są zdecydowanie większe. Państwa UE dostrzegły problematykę i jej istotność.

Zwrócenie się w kierunku Unii Europejskiej może dziś decydować o skuteczności polityki energetycznej w przyszłości. Pomimo wcześniejszej bezradności, dziś szansa na zbudowanie rozwiązań systemowych, które wprowadzą mechanizmy reagowania kryzysowego czy mechanizmy prowadzące do odpolitycznienia relacji energetycznych są większe. W interesie Polskie jest jak najlepsze promowanie rozwiązań systemowych.

Zasadniczym problemem polskiej polityki energetycznej jest obecność w niej polityki Kremla. Pojawienie się polityki tam, gdzie oczekujemy racjonalności ekonomicznej, skutkuje naszym brakiem skuteczności. Choć można mieć wątpliwości, czy narzucana dziś polityczność przybiera w polskim przypadku taką postać jak na Ukrainie, to jednak dostajemy ją w pewnego rodzaju „pakiecie”. Uzależnienie od rosyjskich surowców sprawia, że funkcjonujemy w systemie bardzo czułym na wszelkiego rodzaju wahania. Jesteśmy uzależnieni nie tylko od samych surowców, ale również od wielu czynników, które wpływać mogą na zachwianie ciągłości dostaw.

Często przywoływana „dywersyfikacja” nie jest rozwiązaniem samym w sobie. Jest środkiem do celu. Celem, będącym jednocześnie fundamentem, na który budowana będzie skuteczność w polityce, jest poszukiwanie możliwości odpolitycznienia relacji energetycznych z Rosją. Potrzebujemy w tym aspekcie budowania rozwiązań systemowych. Budowania sieci standardów, wokół których toczyć się będą nie tylko relacje Polska-Rosja, ale również Unia-Rosja. Stawiając dziś na Unię, może nie mamy gwarancji osiągnięcia sukcesu, ale na pewno mamy większe szanse. Szanse, które dziś dodatkowo umacnia pogłębiający się w Rosji kryzys. Im bardziej Rosja potrzebować będzie w tej materii jakkolwiek rozumianej unijnej pomocy, tym możliwości na uzyskanie dogodnych rozwiązań będą większe.