Rozwój regionalny, który tworzy peryferie

„Koniec z brukowaniem wsi, by dogonić Europę, rząd postanowił pompować pieniądze w wielkie miasta” – doniosła 28 lutego 2011 r. „Gazeta Wyborcza”, prezentując wizję Elżbiety Bieńkowskiej, minister rozwoju regionalnego: „Były już w Unii pomysły pompowania wielkich pieniędzy w biedne regiony, ale nie sprawdziły się. Większość państw Unii idzie w kierunku rozwoju obszarów metropolitalnych”.

Rząd Donalda Tuska nie próbuje już nawet ukrywać, że w polityce regionalnej – zamiast koncentrować się na pobudzaniu rozwoju peryferii – zamierza skupiać się na wzmacnianiu pozycji najlepiej rozwiniętych części kraju, a więc przede wszystkim największych aglomeracji nazywanych lokomotywami rozwojowymi.

Głównym ideologiem tego podejścia jest minister Michał Boni, przewodniczący komitetu stałego rady ministrów. Boni – wraz z zespołem doradców strategicznych premiera – stworzył dokument „Polska 2030. Wyzwania rozwojowe”, w którym możemy przeczytać, że „odpowiednim modelem na nadchodzące 20 lat rozwoju jest model polaryzacyjno-dyfuzyjny” (s. 3). Sami autorzy dokumentu z góry zakładają, że model ten przyczyni się do powstania regionalnych nierówności w poziomie rozwoju: „Jeśli wybiera się model polaryzacyjno-dyfuzyjny, to konsekwencją jest silne sprzyjanie wzrostowi lokomotyw rozwojowych, akceptacja pewnej skali nierównomierności tempa rozwoju” (s. 119-120); „Dla rozwoju Polski, także w kontekście jej spójności regionalnej, najkorzystniejszy jest model polaryzacyjno-dyfuzyjny, w którym krótkookresowe zwiększanie się zróżnicowania dochodów jest etapem prowadzącym do szybszego rozwoju wszystkich regionów” (s. 266).

Na problem polskich peryferii trzeba spojrzeć właśnie przez pryzmat forsowanej obecnie koncepcji modelu polaryzacyjno-dyfuzyjnego. Stanowi ona bowiem najbardziej wyraźny symptom tlącego się konfliktu między interesami największych miast a interesami „prowincji”.

Spalona ziemia

W dokumencie „Polska 2030” znalazło się, owszem, zastrzeżenie, że „prowadzenie świadomej polityki wspierania lokomotyw rozwoju nie oznacza zaniedbania tworzenia warunków sprzyjających dyfuzji owoców wzrostu. Wręcz przeciwnie – ma na celu wspieranie procesu uzupełniania lokalnych zasobów oraz odblokowywania i wzmacniania regionalnych potencjałów, dzięki czemu stopniowo wyrównywać się będą poziomy życia w różnych częściach kraju” (s. 374).

Tyle tylko, że w obecnej sytuacji realność wdrażania modelu polaryzacyjno-dyfuzyjnego najprawdopodobniej skończy się na etapie polaryzacji (wzmacnianiu centrów), a dyfuzji (rozprzestrzeniania się rozwoju na peryferie) nie będziemy mogli się doczekać. Aby rozwój mógł się rozprzestrzeniać potrzebna jest bowiem odpowiednia infrastruktura – nie tylko komunikacyjna, ale również społeczna czy gospodarcza. Tymczasem ostatnich kilkanaście lat było okresem wymywania transportu i usług publicznych z peryferii.

Polska sieć kolejowa od 1990 r. do 2008 r. skróciła się z 26,2 tys. km do 19,6 tys. km. Polska, demontując jedną czwartą swojej sieci kolejowej, stała się europejskim liderem w jej likwidowaniu. Co ciekawe, w tym samym czasie w 11 krajach Unii Europejskiej sieci kolejowe wydłużyły się – między innymi w Czechach, na Węgrzech czy w Słowenii. Jednocześnie w Polsce prowadzone były masowe cięcia w sieci połączeń PKS.

Minione lata były również okresem masowej likwidacji szkół – przez ostatnie pięć lat w każdym roku szkolnym znikało ponad pół tysiąca szkół podstawowych, gimnazjów i placówek ponadgimnazjalnych (dane Ministerstwa Edukacji Narodowej za „Rzeczpospolitą”: 2006/2007 – 653 zlikwidowane szkoły, 2007/2008 – 608, 2008/2009 – 602, 2009/2010 – 541, 2010/2011 – 582).

Pogarsza się również dostęp do pozostałych usług publicznych. Urzędy pocztowe na terenach wiejskich, o ile w ogóle nie znikają, to przekształcane są w filie i agencje pocztowe, które zwykle nie świadczą pełnego zakresu usług oraz mają skrócone godziny otwarcia. Co więcej, jak poinformowała „Gazeta Wyborcza”, rząd szykuje zmianę prawa, która w 2012 r. umożliwi likwidację ponad tysiąca wiejskich placówek pocztowych.

Dziś, gdy koncepcje reform sprowadzają się do wycofywania sieci usług z mniejszych miejscowości, mieszkańcy kolejnych wsi nagle budzą się na spalonej ziemi: miejscowa szkoła przestała działać i dzieci skazane są na zbiorowy moloch oddalony nawet kilkanaście kilometrów od domu, lokalny urząd pocztowy został zamknięty, punkt apteczny zlikwidowano, tory kolejowe dawno już porosły drzewami, a PKS właśnie likwiduje ostatni kurs do miasteczka, w którym wciąż jeszcze da się załatwić najważniejsze sprawy i zrobić większe zakupy.

Inwestycje po polsku

Wizję „modernizacji” Polski przedstawia się głównie poprzez wielkie i kosztowne projekty infrastrukturalne. Rangę racji stanu osiągnął w Polsce temat budowy autostrad. Podobnie dzieje się w kwestii infrastruktury kolejowej – rząd, zamiast skupiać się na rewitalizacji całej istniejącej sieci kolejowej, koncentruje się na rozdmuchanym projekcie budowy jednej rozgałęzionej linii dużych prędkości, która służyć ma skomunikowaniu czterech dużych polskich aglomeracji: Warszawy, Łodzi, Poznania i Wrocławia. Ministerstwo Infrastruktury snuje wizje polskiego TGV, a jednocześnie w diagnozie stanowiącej załącznik do Strategii Rozwoju Transportu przyznaje, rozkładając ręce, że nikt w żaden sposób nie koordynuje rynku przewozów autobusami lokalnymi na obszarach wiejskich: „W Polsce nikt nie posiada danych o liczbie realizowanych linii, kursów, autobusach uczestniczących w przewozach, liczbie pasażerów, wykonanej i oferowanej pracy przewozowej” (s. 40).

Nieodłącznym elementem rozwoju zarówno autostrad, jak i kolei dużych prędkości jest efekt tunelu – te ciągi komunikacyjne, pozbawione odpowiednio gęsto rozlokowanych zjazdów i stacji kolejowych, w regionach tranzytowych nie przyczyniają się do poprawy atrakcyjności inwestycyjnej czy istotnej poprawy dostępności. Wręcz przeciwnie, dla peryferyjnych regionów wytyczenie autostrady lub szybkiej kolei zwykle oznacza wyburzenia domów, przesiedlenia, wzrost hałasu oraz konieczność nawet kilkunastokilometrowego nadkładania drogi przy dojazdach do sąsiednich miejscowości czy pól uprawnych.

W ten oto sposób największe inwestycje infrastrukturalne – uważane za podstawowy nośnik rozwoju – zamiast równoważyć, tylko pogłębiają różnice między regionami. Między metropoliami postępuje coraz silniejsza integracja, a mijane po drodze peryferie stają się obszarami wykluczenia borykającymi się z problemem pogarszającej się jakości życia.

Rozwój, który się nie rozlewa

Porażkę modelu polaryzacyjno-dyfuzyjnego – a więc jego zatrzymanie się na etapie polaryzacji – już dziś można przewidzieć, patrząc na przykład województwa mazowieckiego. Region ten – który powinien być poligonem i wzorem rozlewania się (dyfuzji) rozwoju z bogatej metropolii warszawskiej na pozostałe obszary – w rzeczywistości jest województwem pogłębiających się skrajności. Duże województwo mazowieckie istnieje już ponad 10 lat, ale wciąż nie można doczekać się wzmocnienia spójności społeczno-gospodarczej poszczególnych części.

Województwo mazowieckie jako jedyny polski region może poszczycić się wskaźnikiem produktu krajowego brutto na mieszkańca przekraczającym 75% średniej dla całej Unii Europejskiej, co plasuje Mazowsze ponad poziomem biednych regionów Unii. Jak podaje Eurostat, całe województwo mazowieckie osiąga poziom PKB per capita wynoszący 89% średniej dla UE. Problem w tym, że jeśli na powyższy wskaźnik – decydujący o wysokości przyznawanych funduszy europejskich – spojrzymy w ujęciu podregionów, to sytuacja na Mazowszu wcale nie przedstawia się pozytywnie. Liczne obszary województwa mazowieckiego notują wskaźniki równe wynikom powiatów z Polski Wschodniej czy z terenów popegeerowskich.

Tylko sama Warszawa odpowiada za generowanie 61,6% PKB per capita dla całego województwa mazowieckiego, a dwa podregiony podwarszawskie – za 18,2%. Udział peryferyjnych podregionów Mazowsza w generowaniu PKB jest minimalny: radomski – 5,4%, ostrołęcko-siedlecki – 6,7% i płocko-ciechanowski – 8,1% (dane za: „Produkt Krajowy Brutto. Rachunki regionalne w 2008 r.”, GUS). Gdyby z województwa mazowieckiego wyłączyć aglomerację warszawską, nagle okazałoby się, że poziom rozwoju „bogatego” Mazowsza utrzymuje się na poziomie województw Polski Wschodniej, należących do najbiedniejszych regionów Unii Europejskiej. Wskaźnik PKB per capita trzech podregionów Mazowsza – warszawskiego wschodniego, ostrołęcko-siedleckiego i radomskiego – jest niższy niż w podregionach Polski Wschodniej: lubelskim i białostockim.

Podobna statystyczna iluzja ma miejsce w kwestii bezrobocia. Województwo mazowieckie może poszczycić się najniższą – tuż po Wielkopolsce – stopą bezrobocia (9,8%). Tymczasem na terenie województwa mazowieckiego leży powiat o najniższym wskaźniku bezrobocia (Warszawa – stopa bezrobocia 3,6%) oraz powiat charakteryzujący się najwyższym w całej Polsce bezrobociem (powiat szydłowiecki – stopa bezrobocia 35,5%). Ponadto, wysokimi wskaźnikami bezrobocia – przekraczającymi 20% – charakteryzuje się aż 10 mazowieckich powiatów: sierpecki (20,2%), gostyniński (20,4%), pułtuski (20,6%), płocki (20,8%), żuromiński (21,3%), makowski (21,8%), Radom (22%), przysuski (25,6%), radomski (29,3%) i ( dane z kwietnia2011 r.).

Ukryć peryferie!

Dziś widać, jaką ślepą uliczką było pod koniec lat 90. – w czasie reformy samorządowej – parcie wielu tworzonych wówczas powiatów, by przynależeć do województwa mazowieckiego. Nadzieje na ogrzanie się w blasku stolicy okazały się płonne. Rozwój z bogatej metropolii wcale nie rozlewa się na okolicę. Jedyne, co Warszawa daje peryferyjnym częściom województwa mazowieckiego, to statystyczny efekt poprawy wskaźników społeczno-gospodarczych, dzięki czemu dotknięta bezrobociem jedna trzecia ludności powiatu szydłowieckiego może pocieszać się tym, że żyje w województwie o jednym z najniższych wskaźników bezrobocia.

Forsowana przez rząd koncepcja polaryzacyjno-dyfuzyjnego modelu rozwoju – jednoznacznie wskazując centra jako ośrodki predestynowane do uczestnictwa w „modernizacji” – niesie za sobą dalsze zjawiska niebezpieczne dla peryferii. Obecnie w Warszawie coraz silniej przebijają się inicjatywy na rzecz likwidacji „Janosikowego”, czyli budżetowego mechanizmu transferu pieniędzy z bogatych samorządów do jednostek mających największe potrzeby. Tymczasem „Janosikowe” to jedno z niewielu konkretnych narzędzi na rzecz jako takiej spójności gospodarczej Polski.

Niestety, polityka rozwojowa w polskim wydaniu zaczyna skupiać się na kwestii ukrycia problemu peryferii. Ukrycia za windującymi regionalne średnie wskaźnikami sytuacji społeczno-gospodarczej dla największych miast. Ukrycia pod budżetowym dobrobytem najbogatszych metropolii. Ukrycia za ekranami dźwiękoszczelnymi ustawionymi wzdłuż autostrad i linii kolei dużych prędkości.