Rozwój i równowaga

Zbudujemy taki system, w którym miasta będą miały większy udział, ale też będą musiały być świadome, że nie są samodzielnym, niezależnym bytem i tak jak regiony, muszą być elementem większej układanki – o założenia projektu Krajowej Polityki Miejskiej Artur Celiński pyta Piotra Żubera, Dyrektora Departamentu Koordynacji Polityki Strukturalnej w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego.

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego pracuje nad założeniami Krajowej Polityki Miejskiej? Czym ma być ten dokument? Co państwo chce zmienić w naszych miastach?

Projekt dokumentu – Założenia Krajowej Polityki Miejskiej to na razie zbiór różnego rodzaju propozycji i działań, które dotyczą miast. Niektóre z nich już są prowadzone, ale przez swoje rozproszenie po różnych obszarach kompetencji, czy to rządu, czy administracji publicznej, wymagają uporządkowania i uspójnienia. Chcemy więc z jednej strony zebrać informacje o aktywności państwa w obszarze miast, a z drugiej nadać jej jednolitą strukturę i hierarchię. Mamy również nadzieję, że poprzez zespolenie tych działań w jeden dokument będziemy mieli bardziej horyzontalne spojrzenie na miasta. Pokazujemy je również jako element zintegrowanego podejścia, który wymyka się politykom sektorowym. Dzisiejsze problemy miast występują bowiem na styku różnych obszarów – od gospodarki, poprzez politykę społeczną, aż po sprawy związane z zarządzaniem przestrzenią

Nie wspomniał Pan o tym aspekcie, który najczęściej pojawia się w rozmowach na temat potrzeby wprowadzenia polityki miejskiej w Polsce, czyli kwestii funduszy europejskich. Czy ta polityka nie będzie miała na celu zwiększania roli miast w podziale pieniędzy z Unii?

Chcemy oczywiście zwiększyć możliwości korzystania przez miasta z instrumentów, które oferuje nam Unia. Takie postawienie sprawy bardzo łatwo może jednak przerodzić się w nieporozumienie. W sensie finansowym niewiele tu się bowiem zmieni. To co Unia proponuje, a my chcemy poddać pod dyskusję, to kwestia: w jaki sposób lepiej wykorzystać potencjał miast w procesach rozwojowych? Wynika to także ze zmian, które dotykają system polityki spójności. Dzisiaj oparty jest on przede wszystkim na regionach i to one, obok władz krajowych, są podmiotami mającym prowadzić działania rozwojowe. Ten system w wielu krajach powodował jednak niepotrzebne dublowanie się istniejących struktur administracyjnych, co z kolei okazało się dosyć konfliktogenne. Sprawdzało się to tylko w tych państwach, w których wewnętrzny system organizacyjny był spójny z modelem proponowanym przez Unię. W większości przypadków jednak tworzenie sztucznych regionów tylko po to, aby mogły one absorbować fundusze, nie przyniosło oczekiwanej efektywności. Doskonale widać to w Portugalii, Grecji czy też Wielkiej Brytanii, która niedawno zdecydowała o likwidacji agencji rozwoju regionalnego. Okazało się, że bezskuteczne jest budowanie na siłę nowej struktury, która de facto nie ma władzy politycznej. Unia zrozumiała, że próby zwiększenia odpowiedzialności sztucznych regionów i stworzenie dodatkowego poziomu zarządzania pomiędzy władzami lokalnymi a centralnymi w wielu krajach zwyczajnie się nie sprawdziło. Stąd pomysł, aby to miasta, skoro już są centrami rozwoju, przejęły po części rolę regionów. Miasta mają być więc dopuszczone do procesu przygotowania strategii wydawania środków unijnych i lepszego jej dopasowania do istniejących potrzeb.

Porozmawiajmy więc o tych potrzebach, a raczej problemach, które trapią polskie miasta. Praca nad założeniami dla krajowej polityki miejskiej została poprzedzona opracowaniem raportu dla OECD zawierającego diagnozę istniejącego miejskiego stanu rzeczy. Wydaje się, że przygotowywany przez Państwa dokument zawiera praktycznie wszystkie ze wskazanych w tym raporcie problemów. Czy więc chcą je Państwo całościowo rozwiązać?

Praca nad dokumentem rzeczywiście zaczęła się od diagnozy i być może dlatego znalazło się w nim tak dużo obszarów i przewidywanych kierunków działań. Jesteśmy jednak na etapie formułowania wstępnych założeń i jestem przekonany, że w latach 2014-2020 powinniśmy skoncentrować się na jednej lub dwóch kwestiach. Przede wszystkim staramy się pokazać, które miasta mają rzeczywiście największy potencjał i co robić, aby go wzmacniać. Patrzymy na to jednak z perspektywy tego, w jaki sposób ten potencjał może przynieść korzyści dla całego kraju i poszczególnych regionów. Aby to zrobić, musimy poruszyć np. szereg kwestii organizacyjnych – np. usprawnienie zarządzania w obszarach metropolitarnych. Istniejący system zależności sprzyja obecnie bardziej konkurencji niż współpracy. Zastanawiamy się, w jaki sposób skłonić gminy , które tworzą jeden obszar funkcjonalny, a więc są powiązane ze sobą i tworzą jedną całość społeczno-gospodarczo-przestrzenną (mimo że administracyjnie są odrębnymi jednostkami) do wspólnych działań. Innym obszarem, który wymaga natychmiastowego przemyślenia, jest przyszłość małych ośrodków miejskich, które tracą swoje funkcje i de facto upadają. Przykładem jest Dolny Śląsk, gdzie jest dużo mniejszych ośrodków miejskich, które nie mają zbyt wiele do zaproponowania swoim mieszkańcom. W Polsce wschodniej można także znaleźć wiele miast, które nigdy nie zdołały być prawdziwymi miastami, bo albo tam do dziś nie wykształciły się funkcje miejskie, albo szkody po drugiej wojnie światowej i strata 30 czy nawet 60 proc. mieszkańców skutecznie to utrudniły. Teraz te miasta pełnią głównie funkcje administracyjne – tam jest policja, szkoła, mały szpital. Generalnie jednak nie stanowią wystarczającego zaplecza dla otaczających je obszarów wiejskich i nie są w stanie wygenerować nowych miejsc pracy.

Obszary metropolitarne nie są nową sprawą. Pana słowa dobrze wyglądają w teorii, ale w praktyce o takiej współpracy można w Polsce tylko pomarzyć. Największą przeszkodą są najczęściej ambicje władz poszczególnych miast. Jak państwo zamierza skutecznie przekonać np. władze Gdańska, Gdyni i Sopotu do stworzenia realnie działającego obszaru metropolitarnego?

Obecny system organizacji terytorialnej, a szerzej system polityczny, hamuje dzisiaj możliwości wprowadzania usprawnień. Dzisiaj prezydenci miast mówią, że nie mogą się dogadać i potrzebują regulacji, które zmuszą mniejszych do współpracy z większymi. Ale w moim przekonaniu to zła droga. Ten problem trzeba osadzić w kontekście dotyczącym zagadnień z zakresu wykorzystania potencjałów gospodarczych i społecznych. Zasada jest prosta – kto nie współpracuje, ten traci szanse. Krajowa Polityka Miejska to w tym przypadku budowanie kultury współpracy, a nie konkurencji.

Problem rozwoju małych albo wręcz upadających miejscowości jest jednak zdecydowanie inny niż kwestia dogadania współpracy pomiędzy Warszawą a otaczającymi ją miastami i miasteczkami. Czy aby na pewno ten dokument nie ma zbyt wybujałych ambicji?

Oczywiście, że natura problemu jest trochę inna, ale mówimy w końcu o tym samym systemie ustrojowym i fakcie, że on jest nieprzygotowany do radzenia sobie i z jednym, i z drugim rodzajem problemów. Krajowa Polityka Miejska musi obejmować więc wszystkie te kwestie i doprowadzić do tego, aby rząd przygotował odpowiednie i skuteczne instrumenty jej prowadzenia. Duże i mniejsze ośrodki powinny się uzupełniać.

Mówił Pan, że nowa polityka nie sprawi, że do miast spłyną dodatkowe pieniądze ze środków unijnych. Co z tymi, które już są i będą przeznaczone na rozwój miast? Pytam o to przede wszystkim z perspektywy racjonalności wydawanych środków. Wydaje się bowiem, że dotychczas najważniejszym dla rządu wskaźnikiem efektywności była ilość wydawanych pieniędzy, a nie jakość tego, na co zostały spożytkowane. W efekcie w wielu miastach istnieje dzisiaj problem zrealizowanych inwestycji, na których dalsze utrzymanie niewielu stać. Czy wraz z wprowadzeniem krajowej polityki miejskiej ta sytuacja ulegnie zmianie?

Ta kwestia jest niezwykle ważna nie tylko dla polityki miejskiej, ale również dla polityki regionalnej. Dzisiejszy system finansowy działa w ten sposób, że miasta zdobywają dotacje, ale nie zawsze dzięki temu podwyższają swoje możliwości zwiększania dochodów. Chcemy więc zastanowić się nad taką konstrukcją dochodów miast, która zwiększyłaby aktywność gminy i przeniosła koncentrację jej uwagi z budowania infrastruktury na proces np. przyciągania nowych pracodawców. Myślę, że dzisiaj nie wszystkie miasta mają taką świadomość. Jest ona większa w przypadku dużych ośrodków, ale w tych mniejszych często za kiepską sytuację jest obwiniany rząd. Być może trzeba będzie tak przekonstruować strukturę budżetów miast, aby mniej środków pochodziło z systemu redystrybucji sterowanego przez państwo. Można by na przykład przedyskutować, bez zwiększania obciążeń dla obywateli, zwiększenie udziału miast w dochodach pochodzących z podatków i różnego rodzaju opłat oraz uczynić miasta bardziej odpowiedzialnymi za ich gospodarowanie. W tym przypadku powinniśmy mówić o konieczności zapewnienia minimalnego standardu dostępu do usług publicznych oraz starać się zachować ten standard na jednolitym, ogólnokrajowym poziomie. W dzisiejszym systemie różnego typu subwencje i dotacje nie powodują wcale zwiększenia jakości dotowanych usług publicznych. Miasta muszą stać się jeszcze bardziej odpowiedzialne za to, aby wykorzystywać własne i powierzone im środki na działania rozwojowe.

Czy miasta powinny się stać odpowiedzialne również za kwestie ładu przestrzennego? Dzisiejsza sytuacja w tej dziedzinie wydaje się być katastrofalna. Jakie działania w tej dziedzinie postuluje Krajowa Polityka Miejska?

Trzeba zacząć od początku. Obecnie jesteśmy na etapie dyskutowania założeń dla proponowanych rozwiązań w kwestii organizacji ładu przestrzennego. Oczywiście myślę tu nie tylko o przestrzeni miejskiej, lecz także regionalnej. Pracując nad Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 przyjętą przez rząd w grudniu 2011 r., przejrzeliśmy obowiązujące rozwiązania i muszę powiedzieć, że tu nie ma żadnego systemu – jest chaos. Chodzi o to, aby te kwestie uporządkować i wprowadzić jasne regulacje, które pozwolą na zachowanie równowagi pomiędzy celami publicznymi a zachowaniem praw wynikających z własności prywatnej i potrzeb inwestorów. Jako obywatele jesteśmy niezadowoleni z chaosu i braku uporządkowania naszych miast. I to nie jest tylko kwestia estetyczna. Tu chodzi o to, w jaki sposób możemy kształtować ład przestrzenny, aby był on racjonalny i efektywny. Na razie nie wiemy dokładnie, jak to powinno wyglądać, bo materia sprawy jest niezwykle delikatna. Być może dojrzeliśmy do sytuacji, w której możemy postawić kilka zasad, które są nieprzekraczalne. Jedną z takich zasad mogłaby być reguła, że ograniczamy możliwość przeznaczania pod zabudowę nowych terenów. Zamiast tego wykorzystujmy to, co jest. Być może to podnosi koszty, ale obecnie najczęściej nikt nie wlicza w ostateczny bilans wszystkich pieniędzy, które wydajemy na zagospodarowanie nowych terenów i porzucanie starych.

To prowadzi nas do kwestii zrównoważonego rozwoju, która jest centralną ideą przygotowywanych założeń dla polityki miejskiej. Ciekawi mnie, jak Pana ministerstwo ten zrównoważony rozwój definiuje i co najważniejsze – w jaki sposób będzie weryfikowało? Jakie wskaźniki będą Państwo brali pod uwagę? Pytam o to również dlatego, że mam wrażenie, iż hasło zrównoważonego rozwoju jest w Polsce nadużywane i staje się rodzajem metanarracji, za którą nic się kryje.

Rzeczywiście jest z tym kłopot. Nie tylko wtedy kiedy dyskutujemy o miastach, ale przy wielu innych zagadnieniach. Osobiście jestem zdania, że to, co nazywamy rozwojem, zakłada jednak, że istnieje jakaś nierównowaga. Nie ma zrównoważenia, a dzięki temu mamy motywację do działania. Hasło zrównoważonego rozwoju w Polsce często jest wykorzystywane do partykularnych celów. To, co możemy zrobić w ramach naszej cywilizacji, to starać się zmniejszać wykorzystanie różnorakich zasobów, również tych przestrzennych. Nadszedł już czas, żebyśmy zauważyli, że przestrzeń jest dobrem rzadkim i trzeba je chronić. I w tym kontekście, chociaż nie lubię tej frazy, zrównoważenie rozwoju polegałoby na tym, że staramy się nie wykorzystywać nowych terenów np. pod budownictwo mieszkaniowe.

Duży wpływ na te kwestie mają dzisiaj władze miast. Czy nie boi się Pan, że promowanie tego typu rozwiązań spowoduje konflikt z prezydentami, burmistrzami i radnymi miejskimi, którzy nie będą chcieli zgodzić się na ograniczenie swojego prawa do sterowania rozwojem miast?

Z pewnością nie wszystkie nasze propozycje będą się podobały. Chcę jednak podkreślić, że jesteśmy partnerem otwartym na dyskusję. To prawda, że miasta na początku naszych prac nad tą polityką wyobrażały sobie, że minister rozwoju regionalnego i rząd doprowadzi do ustalenia specjalnego programu dla miast i tym samym przeznaczy dla nich dodatkowe pieniądze. Taka koncepcja jest teoretycznie możliwa. Burzy ona natomiast dotychczasowy system, nad którym pracowaliśmy od prawie dwunastu lat. W tym systemie to regiony były głównym podmiotem i przedmiotem polityki regionalnej. To one były także naszym partnerem przy realizacji polityki spójności. Teraz szukamy takiego rozwiązania, w którym zwiększymy kompetencje miast w procesie programowania i zarządzania funduszami. To nie oznacza jednak, że będziemy budowali alternatywę dla systemu regionalnego. Zbudujemy taki system, w którym miasta będą miały większy udział, ale też będą musiały być świadome, że nie są samodzielnym, niezależnym bytem i tak jak regiony, muszą być elementem większej układanki. Warto też powiedzieć, że nie chcemy wyjmować z naszej propozycji poszczególnych fragmentów i uchwalać je jako odrębne prawo. Chcemy przygotować spójną propozycję i jako taką wprowadzić ją w życie.

Zasadnicza zmiana systemu, w perspektywie Pana słów, wymagałaby jednak również zmiany ustroju państwa i ustroju samorządu terytorialnego. W założeniach dla krajowej polityki miejskiej nie ma o tym ani słowa.

Rzeczywiście, pewne kwestie poruszane w tej rozmowie zahaczają o fundamentalne dla funkcjonowania naszego państwa kwestie. Nie wolno jednak bać się tej dyskusji. Te same sprawy wynikają z bliższej mi do tej pory kwestii polityki regionalnej. Po 12 latach funkcjonowania naszego podziału regionalnego widać wyraźnie, że potrzebna jest dyskusja o ewentualnych korektach tego systemu. Nie możemy wprowadzać nowych ustaw bez przemyślenia spraw podstawowych.

Do tych samych wniosków dochodzą niezwykle aktywne dzisiaj ruchy miejskie. Wiążą one rozwiązywanie przestrzennych, środowiskowych czy społecznych problemów miast ze zmianą modelu demokracji lokalnej. Przekonują, że obywatele powinni mieć większą możliwość udziału w podejmowaniu decyzji politycznych. Jak Pan ocenia te inicjatywy? I czy będzie chciał włączyć ruchy miejskie do pracy nad przygotowywanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego dokumencie?

Trzeba przyznać, że szukamy pomysłu, jak skutecznie włączyć te inicjatywy i zagospodarować tę rosnącą aktywność. Jeżeli jednak hamulcem różnego typu zmian jest nasz system polityczny czy organizacja terytorialna, to przy dyskusji nad modyfikowaniem tych systemów warto pomyśleć również o ruchach miejskich. Dopuszczenie aktywnych obywateli może i powinno się odbyć, jeżeli z ich strony będzie także deklaracja chęci zwiększenia odpowiedzialności wynikającej ze współuczestniczenia w systemie. Ale też trudno powiedzieć, jak to zrobić. Utworzenie specjalnych miejsc dla tych organizacji może sprawić, że zaraz powstaną inne, które również będą domagały się swoich praw. Może więc trzeba po prostu zastanowić się, w jaki sposób działają rady miast, jak działają prezydenci czy burmistrzowie, i tu szukać nowych rozwiązań w dziedzinie współpracy ze społeczeństwem.

Mówi Pan wciąż o potrzebie przemyślenia rozwiązań instytucjonalnych całego państwa, a tymczasem od 20 lat mamy problem z wprowadzeniem sensownych rozwiązań dotyczących podstawowych regulacji ładu przestrzennego i polityki miejskiej. Czy rzeczywiście jest Pan przekonany, że tym razem uda się taki projekt przeprowadzić?

Jeśli chodzi o krajową politykę miejską, to pierwotne założenia były takie, że jej projekt przedstawimy do końca tego roku. Z różnych powodów będziemy musieli to opóźnić o kwartał lub dwa. Dobrze by było, aby ten dokument został zaprezentowany najpóźniej w pierwszej połowie przyszłego roku. Ze względu na nową perspektywę finansową Unii chcemy zacząć wdrażanie tej koncepcji od początku 2014 r. Jednocześnie Ministerstwo Rozwoju Regionalnego będzie przedstawiało założenia dla porządkowania systemu przestrzennego – nie tylko miejskiego. Mieszczą się tu bowiem wszystkie kwestie związane z ładem przestrzennym kraju. Nie byłoby wskazane wychodzić z propozycją, która dotyczy tylko miast, bowiem to nie jest tylko dyskusja miejska. Rozmawiamy tu o czymś znacznie szerszym – ten projekt i jego powodzenie będzie miało wpływ na sposoby prowadzenia polityk publicznych w Polsce.