Prawo do mieszkania w systemie Rady Europy

Czym jest Zrewidowana Europejska Karta Społeczna i dlaczego warto ją ratyfikować wyjaśnia Edgar Drozdowski.

Ratyfikacja ZEKS

Szeroki dyskurs publiczny odnoszący się do instytucji europejskich ogranicza się w praktyce do spraw dot. Unii Europejskiej – tematyka związana z pracami Rady Europy, a tym bardziej ze Zrewidowaną Europejską Kartą Społeczną (dalej: ZEKS) pozostaje w nim nieobecna. Polska podpisała i ratyfikowała Europejską Kartę Społeczną (dalej: EKS) oraz podpisała (25.10.2005 r.), ale jeszcze nie ratyfikowała ZEKS. Ratyfikacja ZEKS była dyskutowana w grupie roboczej ds. polityki mieszkaniowej podczas II Kongresu Ruchów Miejskich, w której pracach miałem przyjemność uczestniczyć. W tym tekście postaram się rozważyć sensowność ratyfikacji tego aktu w kontekście zawartego w nim prawa do mieszkania oraz szerzej – polityki mieszkaniowej.

Dualizm ochrony praw człowieka w systemie Rady Europy

Ochrona praw człowieka w systemie Rady Europy ma charakter dualny. Prawa osobiste i polityczne chronione są przez Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: EKPC, Rzym, 4 listopada 1950 r.), zaś prawa socjalne uregulowane są głównie w Europejskiej Karcie Społecznej (dalej: EKS, Turyn, 18 października 1961 r.) oraz równolegle obowiązującej Karcie Praw Społecznych Rady Europy (Strasburg, 3 maja 1996 roku), czyli tzw. Zrewidowanej Europejskiej Karcie Społecznej (dalej: ZEKS). Państwa, które ratyfikowały ZEKS przestają być związane postanowieniami EKS (ZEKS zawiera wyższe standardy ochrony praw socjalnych). Natomiast w Państwach, które jedynie podpisały ZEKS, EKS nadal obowiązuje. W związku z tym, akty te będą obowiązywać równolegle do czasu ratyfikacji ZEKS przez wszystkich Członków Rady Europy.

Sukces EKPC polegał na tym, że uprawnienia z niej wynikające ustanowione są nie tylko między państwami sygnatariuszami, lecz także w relacji państwo-jednostka (art. 1 EKPC „strony zapewniają każdej osobie podlegającej ich jurysdykcji prawa i wolności określone w rozdziale I niniejszej Konwencji”). Oznacza to, że wszystkie postanowienia zawarte w EKPC mają charakter samo wykonalny, czyli mogą być dochodzone przez jednostkę przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Trybunał orzeka po pierwsze w sprawach między państwami-stronami (tzw. skargi abstrakcyjne), w przypadku gdy jedno państwo zarzuca drugiemu naruszenie przepisów konwencji. Po drugie, Trybunał rozstrzyga skargi indywidualne (tzw. konkretne), które może złożyć każdy, kto uważa że państwo-strona naruszała gwarantowane mu w EKPC prawa. Jeśli prawo wewnętrzne nie pozwala na pełne usunięcie konsekwencji naruszenia EKPC, Europejski Trybunał Praw Człowieka może orzec o słusznym zadośćuczynieniu.

EKS i ZEKS stanowią system uzupełniający ochrony praw człowieka. Przedmiotem ochrony ze strony tych umów międzynarodowych są tzw. prawa drugiej generacji (w przeciwieństwie do praw pierwszej generacji, czyli podstawowych praw i wolności), a dokładniej prawa socjalne. Tego typu normy mają zazwyczaj charakter programowy – wskazują one stan pożądany, lecz nie są sprzężone z narzędziami umożliwiającymi ich egzekucję. Podobnie jest w przypadku EKS i ZEKS, które nie tworzą indywidualnych roszczeń po stronie jednostki.

System nadzoru w EKS i ZEKS

Obie karty przewidują identyczny system nadzoru o dwojakich środkach kontrolnych: sprawozdania składane przez państwa oraz skargi zbiorowe (art. 21 i 22 EKS oraz C ZEKS). Pierwszy ze środków kontrolnych, czyli sprawozdania składane przez państwa, podlega niewiążącej ocenie Komitetu Praw Społecznych, która stanowi wytyczną dla Komitetu Ministrów. Komitet Ministrów może zająć stanowisko w formie rezolucji, która zawiera indywidualne zalecenia dla państw-stron. Skargi zbiorowe, drugie z narzędzi nadzoru przewidziane przez EKS i ZEKS, mogą być wnoszone przez międzynarodowe lub krajowe organizacje pozarządowe, pracodawców lub pracowników. Organem właściwym do rozpoznania jest ponownie Komitet Praw Społecznych, a jego sprawozdanie stanowi podstawę do uchwalenia rezolucji lub zalecenia względem skarżonego państwa (art. 1 i n. protokołu dodatkowego EKS oraz art. D ZEKS).

Obie Karty, w przeciwieństwie do EKPC, nie przewidują instytucji skargi indywidualnej. Jakkolwiek oznacza to istotne zmniejszenie możliwości egzekucji przez jednostkę praw zawartych w kartach, należy stwierdzić, że takie rozwiązanie wynika z istoty praw drugiej generacji. Prawa te nie są samowykonalne, ponieważ wskazują stan do którego Państwa powinny dążyć. Realizacja zobowiązań wynikających z kart przejawia się w stopniowym wprowadzaniu tych praw. Środki kontrolne nie mają zaś na celu egzekucji praw (w przeciwieństwie do EKPC), lecz motywację Państw do dalszych zmian i korekty błędnych praktyk.

Warto również nadmienić, że obydwie karty przewidują możliwość uchylenia się lub ograniczenia stosowania przewidzianych przez nie praw. Po pierwsze, jest to możliwe w sytuacji szczególnie wyjątkowej, tj. wojny czy zagrożenia bezpieczeństwa publicznego (art. 30 EKS i art. F ZEKS). Po drugie, uchylić się od stosowania karty można, gdy jest to niezbędne dla ochrony praw i wolności, zdrowia publicznego lub dobrych obyczajów (art. 31 EKS i art. G ZEKS).

Prawo do mieszkania w EKS

W zakresie gwarancji praw do mieszkania rozwiązania EKS nie są zbyt rozbudowane. Karta wspomina jedynie o „zabezpieczeniu budownictwa rodzinnego” łącząc kwestię ochrony socjalnej oraz prawa do rodziny (art. 16 EKS). Regulacje te obejmują swym zakresem obywateli własnych i obcych państw członkowskich.

Na tej podstawie Komitet żądał od państw członkowskich sprawozdań na temat sytuacji mieszkaniowej rodzin wychowujących dzieci. Badane przez Komitet kwestie dotyczyły m.in. dostosowania mieszkań do potrzeb rodziny, wyposażenia ich w niezbędne urządzenia czy odpowiedniego metrażu mieszkań. Realizacja obowiązku „zabezpieczenia budownictwa rodzinnego” była rozumiana jako podejmowanie przez państwa członkowskie inicjatyw budowlanych oraz wspieranie prywatnych inwestorów w tego typu działaniach komercyjnych. Przedmiotem zainteresowania Komitetu były również koszty najmu domów i mieszkań, a także możliwość uzyskania kredytów mieszkaniowych przez niezamożne, młode rodziny. Analizowany przepis stanowił również podstawę do ochrony lokatorów przed eksmisją.

Potrzebę modyfikacji tych skąpych zapisów dostrzeżono już w protokole dodatkowym do EKS z 1988 r., w którym państwa podjęły zobowiązanie do przyjęcia środków zmierzających do zapewnienia mieszkania osobom w podeszłym wieku.

Prawo do mieszkania w ZEKS

Znacznie bardziej rozbudowane regulacje w zakresie prawa do mieszkania zostały zawarte w ZEKS (art. 31). Podobnie jak w EKS, postanowienia ZEKS również dotyczą własnych oraz obcych obywateli państw członkowskich. Państwa członkowskie zostały zobligowane do:

1. Popierania dostępu do mieszkań o odpowiednim standardzie (art. 31 § 1)

2. Zapobiegania i ograniczania bezdomności (art. 31 § 2)

3. Wspierania osób niemających dostatecznych środków materialnych poprzez uczynienie kosztów mieszkań dostępnymi dla nich (art. 31 § 3)

Popieranie dostępu do mieszkań o odpowiednim standardzie

Komitet definiuje „odpowiedni standard” jako mieszkanie bezpieczne w sensie struktury oraz wyposażenia sanitarnego, nadmiernie niezaludnione, a także chronione przed eksmisją. Zgodnie z powyższą definicją mieszkanie powinno być zelektryzowane, posiadać kanalizację oraz ogrzewanie, a także nie stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców. W mieszkaniu nie powinno przebywać nadmiernie dużo osób, a metraż głównego pomieszczenia powinien wynosić co najmniej 20 m2. Z mieszkania chronionego lokatorzy nie mogą zostać wysiedleni bez zachowania odpowiedniej procedury.

Istotnym jest również właściwe ukształtowanie relacji pomiędzy wynajmującym i najemcą. Najemcy powinno przysługiwać roszczenie względem wynajmującego o dostarczenie odpowiedniego pod kątem standardów lokalu mieszkalnego lub przystosowanie lokalu do tych wymagań. W trakcie dostosowywania mieszkania do właściwych standardów najemcy należy zapewnić lokal zamienny. W przypadku niewypełniania powyższych obowiązków przez wynajmującego, najemca powinien móc wystąpić na drogę sądową z żądaniem doprowadzenia lokalu mieszalnego do odpowiedniego standardu. W wypadku niezrealizowania powyższych obowiązków, najemcy powinno przysługiwać prawo do obniżenia czynszu oraz odstąpienia od umowy najmu.

Zapobieganie i ograniczanie bezdomności

Państwa członkowskie winny przedsięwziąć wszelkie środki mające na celu stopniową likwidację bezdomności. Za osobę bezdomną uznaje się każdego, komu nie zostało zapewnione mieszkanie o odpowiednim standardzie określonym w art. 31 § 1 ZEKS. Czasowe zapewnienie właściwego pomieszczenia mieszkaniowego nie jest wypełnieniem obowiązku sformułowanego w art. 31 § 2 ZEKS. Osoby bezdomne powinny być objęte specjalnymi działaniami prewencyjnymi, w których zakres wchodzi m.in. zapewnienie mieszkania socjalnego o niższych od rynkowych opłatach. Istotną kwestią w walce ze zjawiskiem bezdomności jest problem eksmisji, która zdaniem Komitetu powinna być poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym i sądowym. Eksmisja nie powinna być przeprowadzana w zimie i w nocy, a osobom eksmitowanym należy zapewnić pomieszczenie zastępcze. Innego typu eksmisja powinna zostać uznana za nielegalną, odpowiedzialni za jej przeprowadzenie powinni być ukarani, a pokrzywdzonym należy się wynagrodzenie strat.

Wspieranie osób niemających dostatecznych środków materialnych poprzez uczynienie kosztów mieszkań dostępnymi dla nich

Obowiązek sprawienia, że koszty mieszkań staną się dostępne dla osób o niewystarczających zasobach występuje zdaniem Komitetu, gdy najemca jest w stanie ponieść koszty najmu bez uszczerbku dla standardu życia (opłata depozytowa, zaliczka na poczet czynszu, czynsz oraz opłaty eksploatacyjne). Art. 31 § 3 ZEKS zobowiązuje państwa do podjęcia działań mających na celu obniżanie wartości i kosztów eksploatacji mieszkań. Osobom niemającym wystarczających zasobów należy przyznać świadczenia mieszkaniowe.

Dlaczego warto ratyfikować ZEKS?

Polska znajduje się ciągle w gronie państw, które nie zdecydowały się na ratyfikację ZEKS. ZEKS składa się z 31 artykułów podzielonych na 98 paragrafów. Dziewięć z jego artykułów to przepisy bezwzględnie obowiązujące, tzw. twardy rdzeń ZEKS. Państwa Rady Europy, które zdecydują się na bycie stroną ZEKS zobowiązane są do ratyfikacji 16 z 31 artykułów lub 63 z 98 paragrafów tego traktatu, w tym przynajmniej sześć z dziewięciu artykułów zaliczonych do kategorii przepisów bezwzględnie obowiązujących. Niechęć do ratyfikacji ZEKS wynika m.in. z wątpliwości, czy podwyższone wymogi w zakresie postulowanych praw socjalnych nie okażą się zbyt kosztowne dla państwa polskiego.

Nie oceniając obaw związanych z innymi prawami ustanowionymi w ZEKS, w przypadku kwestii prawa do mieszkania należy uznać je za nieuzasadnione. Po pierwsze, Polska w dużej mierze w zakresie legislacyjnym spełnia wymogi określone w art. 31 ZEKS. Po drugie, uregulowane w ZEKS prawo do mieszkania nie jest przepisem bezwzględnie obowiązującym. Należy również pamiętać, że żadne z podjętych zobowiązań nie ma charakteru samowykonalnego. Tym samym, ewentualne procesy dostosowawcze w zakresie prawa do mieszkania mogłyby mieć charakter stopniowy. Po trzecie, środki kontrolne (sprawozdania oraz skargi zbiorowe) w istotny sposób wspierają ewolucyjne wprowadzenie postulowanych zmian w prawie państw członkowskich oraz faktyczną implementację prawa do mieszkania.

Sprawozdania Komitetu stanowią nie tylko swoistą recenzję działań kolejnych rządów w zakresie polityki mieszkaniowej, lecz także identyfikują często niedostrzegane obszary problematyczne. Istotnym jest również fakt, że Komitet przykłada wagę nie tylko do formalnego przeniesienia praw do porządku krajowego, ale również bada ich egzekucję oraz praktykę stosowania. Praktyka stosowania prawa wydaje się niezwykle istotna w kontekście praktycznej realizacji polityki mieszkaniowej w Polsce (np. długie okresy oczekiwania na przydział lokalu socjalnego, problem „czyszczenia” kamienic).

Ponadto, w sytuacji kryzysu ekonomicznego oraz wzrastających rozpiętości dochodów skuteczna polityka mieszkaniowa wydaja się tym bardziej istotna. Rozwiązania proponowane przez ZEKS są jednym z elementów, które mogą wspomóc łagodzenie napięć społecznych w trudnych ekonomicznie czasach.

Implementację art. 31 ZEKS warto postrzegać nie tylko w kontekście wydatków socjalnych, ale i szansy rozwojowej. Istotny niedobór mieszkań w Polsce oznacza, iż budownictwo może być jednym z motorów wzrostu polskiej gospodarki w następnych dekadach. Polska polityka mieszkaniowa, dotychczas chaotyczna, musi ulec zmianie w najbliższych latach. Stoimy przed decyzją, czy preferujemy model amerykański, w którym każdy powinien posiadać mieszkanie na własność, czy raczej europejski z przewagą budownictwa czynszowego. Ratyfikacja ZEKS, w kontekście prawa do mieszkania, będzie kamieniem milowym na tej drodze.

Przygotowując powyższy tekst opierałem się na:

Karta praw społecznych Rady Europy, Świątkowski A. M. , Wydawnictwo C. H. BECK 2006
Prawo do mieszkania w konstytucji i ustawodawstwie, Bednarek M., Oficyna, 2007