Pożądany model prokuratury

Po prawie czterech latach od rozłączenia urzędów Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości prokuratura stanęła przed koniecznością kontynuowania reformy. Koniecznością tym bardziej palącą im bliżej do daty wejścia w życie przepisów nowelizujących Kodeks postępowania karnego pod […]


Po prawie czterech latach od rozłączenia urzędów Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości prokuratura stanęła przed koniecznością kontynuowania reformy.

Koniecznością tym bardziej palącą im bliżej do daty wejścia w życie przepisów nowelizujących Kodeks postępowania karnego pod hasłem wzmocnienia elementów kontradyktoryjnych. Jest to zatem doskonały moment na prowadzenie debaty dotyczącej kształtu ustrojowego prokuratury za kilkanaście miesięcy. Dobrze się stało, że w debatę to coraz silniej angażują się środowiska naukowe.

Czy prokuratura należy do tzw. wymiaru sprawiedliwości?

Punktem wyjścia do dyskusji o prokuraturze przyszłości powinna być próba odpowiedzi na pytanie czy prokuratura jest częścią władzy wykonawczej czy też sądowniczej. Tu odpowiedź wydaje się jednoznaczna. Nie jest ani częścią władzy wykonawczej, ani częścią władzy sądowniczej. Powyższe pytanie można by postawić inaczej; czy prokuratura należy do tzw. wymiaru sprawiedliwości. Biorąc pod uwagę konstytucyjną definicję z całą pewnością nie ale w mojej ocenie tak jest i odpowiada to społecznemu odbiorowi prokuratury, która powszechnie jest z nim kojarzona. Pogląd taki ma jednak także swoje doktrynalne i faktyczne uzasadnienie, bo po pierwsze prokurator jako organ procesowy rozstrzyga definitywnie w niemalże połowie prowadzonych przez siebie spraw wydając decyzję o umorzeniu śledztwa albo odmowie jego wszczęcia, po drugie zaś, w trybie dobrowolnego poddania się karze, a takich spraw jest 50% spośród kierowanych do sądu wraz z aktem oskarżenia, decyduje o wymiarze kary. Reasumując zatem, prokuratura to organ ochrony prawa, który uczestniczy w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości,
a prokurator to jeden z pięciu głównych zawodów prawniczych, jeden z dwóch
w służbie państwu i obywatelom.

Pożądany model prokuratury

Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w toczącej się debacie jest pożądany model prokuratury w zestawieniu z dziś funkcjonującym. Podkreślenia wymaga w tym miejscu fakt, iż poglądy w kwestii modelu prokuratury w tej sprawie są silnie spolaryzowane, także w środowisku prokuratorskim. Od kilkunastu miesięcy można mówić o trzech głównych nurtach.

Według Prokuratury Generalnej

Nurt reprezentowany przez Prokuraturę Generalną zmierza do zachowania obecnego modelu prokuratury. W mojej ocenie jednak dziś obowiązujący model jest niewydolny. Ma również socjalistyczny rodowód bo obowiązująca Ustawa
o prokuraturze pochodzi z 1985 r. Model ten opiera się on na rozbudowanych strukturach, które nie zajmują się tym co należy do istoty zawodu prokuratora,
z różnymi mniej i bardziej wyszukanymi formami nadzoru oraz sprawozdawczością i statystyką na czele. Są to struktury, które żyją z tego, że wymyślają, co by tu można jeszcze policzyć. Przykładowo w sprawozdaniu Prokuratora Generalnego za 2012 liczono ile żarówek zakupiono i ile hydratów wymieniono. Nic dziwnego że Prezes rady Ministrów czytał je 8 miesięcy. Z naszych wyliczeń wynika, że blisko 40 % prokuratorów nie zajmuje się ani prowadzeniem spraw, ani ich obsadzaniem w sądzie. Są to zatem osoby, które na co dzień nie dźwigają jakiegokolwiek ciężaru za podejmowanie decyzji procesowych. Zajmują się m.in. nadzorem pomimo, że w 2007 r. ten został przeniesiony w całości do sądów. Krótko mówiąc Prokuratura Generalna dąży do zachowania status quo, bo gwarantuje to zachowanie intratnych synekur na Rakowieckiej i wsparcie armii prokuratorów, nie dźwigających ciężaru decyzji procesowych, którzy jak za monarchii wczesnopiastowskiej stanowią swoistą grupę współdziałania, gwarantującą w drodze przywileju nieprowadzenia postępowań, ugruntowanie patologicznego systemu.

Według środowiska prokuratorskiego

Drugi z poglądów na prokuraturę przyszłości, to pogląd środowiska prokuratorskiego, które zdaje sobie sprawę z tego, że obecna struktura jest niewydolna, a po wprowadzeniu kontradyktoryjności rozsypie się w drobny mak. Środowisko to skupione wokół Związku Zawodowego, forum prokuratorzy.net
i prokuratorów prowadzących postępowania oraz tych, którzy myślą w kategoriach dobra prokuratury domaga się przede wszystkim zasady obowiązkowego referatu, powiązania prokuratora ze sprawą od początku do końca, właściwości rzeczowej prokuratur okręgowych i apelacyjnych, w pełni demokratycznego samorządu, jawnych postępowań dyscyplinarnych, likwidacji nadzoru lub jego minimalizacji, zniesienia lub ograniczenia struktur, które nie prowadzą postępowań (2 na 9 wydziałów w prokuraturach okręgowych i 1 na 7 w apelacyjnych prowadzi postępowania).

Według Ministerstwa Sprawiedliwości

Ostatni z poglądów reprezentuje Ministerstwo Sprawiedliwości, a jego ucieleśnieniem jest projekt Ustawy prawo o prokuraturze. Pierwszym z rozwiązań zaproponowanych przez autorów projektu jest wprowadzenie obowiązkowego referatu orzeczniczego dla każdego prokuratora. Niestety w toku prac nad projektem, w wyniku silnego lobbingu inspirowanego przez Prokuraturę Generalną w zasadzie tej dokonano istotnego wyłomu umożliwiając prokuratorom przełożonym nakładanie na prokuratora tylko jednego z obowiązków składających się na istotę tej służby. Tenże prokurator będzie mógł zwolnić podwładnego z obowiązku prowadzenia śledztw i w to miejsce desygnować go na odcinek obsady postępowań w sądzie. Dla zrealizowania tej, fikcyjnej już w tym momencie zasady obowiązkowego referatu wystarczy incydentalny udział w rozprawie sądowej np. raz do roku.

W najnowszej wersji projektu jego autorzy odeszli od proponowanej uprzednio zasady prowadzenia przez prokuratury okręgowe wszystkich spraw należących do właściwości rzeczowej sądów okręgowych. Obecnie proponuje się zawężenie właściwości przedmiotowej prokuratur okręgowych do prowadzenia jedynie kilku, enumeratywnie wyliczonych kategorii spraw, będących w istocie najczęściej poważnymi przestępstwami gospodarczymi. Rozwiązanie to ocenić należy pozytywnie podkreślając jednakowoż, iż wcześniejsza propozycja szerszego określenia właściwości rzeczowej prokuratur okręgowych była korzystniejsza i korespondowała w większym zakresie ze zmianami w procedurze karnej. W obecnym stanie rzeczy prokurator prokuratury okręgowej zatrudniony w wydziale śledczym lub gospodarczym prowadzi średnio 3,4 sprawy rocznie. Obsada kadrowa tego szczebla wynosi aktualnie około 1574 osób, przy czym w wydziałach śledczych i ds. przestępczości gospodarczej czynności służbowe wykonuje niespełna 600 prokuratorów. Oznacza to, że blisko 2/3 prokuratorów zatrudnionych w prokuraturach okręgowych nie prowadzi postępowań karnych. Obecnie prokuratorzy prokuratur okręgowych skupieni w wyżej wskazanych wydziałach prowadzą i nadzorują ponad 5 tysięcy spraw rocznie. Według danych podanych przez autorów projektów, że liczba spraw w prokuraturach okręgowych wzrośnie trzykrotnie do poziomu około 15 tysięcy rocznie. Przy dotychczas obowiązujących zasadach podziału pracy, zgodnie z którymi jedynie prokuratorzy z wydziałów śledczych i gospodarczych prowadzą i nadzorują śledztwa, wprowadzenie nowej regulacji skutkowałoby dziesięciokrotnym wzrostem ich obciążenia. Zamiast około 3,4 sprawy prowadziliby rocznie około 30. Dlatego jako słuszna jawi się propozycja obowiązkowego referatu orzeczniczego dla każdego prokuratora prokuratury okręgowej. Przyjmując to założenie, można zaryzykować stwierdzenie, iż każdy prokurator prokuratury okręgowej lub delegowany do takiej jednostki poprowadzi około 10 spraw rocznie. W mojej ocenie jest to krok w dobrym kierunku, realizujący jeden z celów projektu jakim jest wyrównanie obciążenia pracą i racjonalizację w wykorzystaniu kadry prokuratorskiej. Uda się go w pełni zrealizować jeżeli projektodawca w Sejmie zniesie wyjątki od zasady obligatoryjnego referatu oskarżycielskiego.

Prokurator powinien towarzyszyć sprawie we wszystkich instancjach

Znany jest również pogląd, który co do zasady podzielam iż prokurator – autor aktu oskarżenia powinien towarzyszyć sprawie w sądzie we wszystkich instancjach, jako ten który sprawę zna najlepiej. Jest to rozwiązanie wychodzące naprzeciw dobrze rozumianej ekonomice procesowej i oczekiwaniom społecznym. W obecnych realiach bowiem, prokurator wydziału postępowania sądowego w prokuraturze okręgowej lub apelacyjnej „obsadzając” postępowanie w instancji odwoławczej musi poświęcać czas na zapoznanie się z aktami, które prokurator – autor aktu oskarżenia już zna. Zna je nie tylko jako gospodarz postępowania przygotowawczego ale również posiada wiedzę o przebiegu postępowania przed sądem pierwszej instancji, a nadto, co wymaga szczególnego podkreślenia, jest autorem środka zaskarżenia – apelacji lub zażalenia. Byłaby w mojej ocenie  ewidentną stratą czasu sytuacja, w której drugi prokurator, tym razem z wydziału sądowego musi poświęcać czas na to aby zapoznać się z czymś, co już inny prokurator zna. Pod rozwagę należy zatem poddać  możliwość wykorzystania tych rezerw, co jawi się wręcz jako konieczne w sytuacji wprowadzenia kontradyktoryjnego modelu postępowania karnego. Trzeba w tym miejscu także zauważyć, iż zmiany w kpk dokonują także transformacji postępowania odwoławczego. Będzie ono teraz zdominowane przez pierwiastek reformatoryjny w miejsce dotychczas wiodącego kasatoryjnego. Prowadzenie zatem postępowania dowodowego przez sąd drugoinstancyjny, wymaga wręcz bezwzględnego udziału autora sprawy, a nie substytuta, który znając jedynie materię zarzutów apelacyjnych, jak to ma miejsce dotychczas albo je popiera albo cofa.

Reasumując Ministerstwo Sprawiedliwości, chcąc rzeczywiście zapewnić sprawną obsługę kontradyktoryjnego procesu karnego musi w toku dalszych prac w Parlamencie w bardziej zdecydowany sposób postawić na zmiany, idąc pod prąd lobbingowi ze strony dzierżycieli synekur w prokuraturze. Będziemy je przestrzegać by nie kierowało się obawami, że ci których się zapędzi do pracy oskarżycielskiej przejdą w stan spoczynku. Opowiadając się za bardziej odważną reformą prokuratury, liczę na wsparcie środowisk naukowych.

 

Artykuł jest częścią debaty nt. reformy prokuratury. Zapraszamy do przeczytania pozostałych opinii:

1. Debata: Niedokończona reforma prokuratury?, Krzysztof J. Kaleta

2. Prokuratura wciąż na rozdrożu, Paweł Skuczyński

3. Cztery lata po reformie prokuratury – próba bilansu zysków i strat, Barbara Grabowska

Skomentuj lub udostępnij
Loading Facebook Comments ...

Skomentuj

Res Publica Nowa