Polityka antykorupcyjna: niespełnione obietnice przywrócenia państwa obywatelom

Wbrew oficjalnej narracji, polski rząd zaniedbał troskę o interes publiczny.


Jarosław Kaczyński, faktyczny przywódca polskiego rządu, często mówi o zagrożeniu korupcją i o tym, że państwo musi skutecznie radzić sobie z tym zjawiskiem. O ile jednak mówił o tym konsekwentnie – zwłaszcza gdy sam był szefem partii opozycyjnej – o tyle po objęciu władzy zabrakło konsekwencji w działaniu.

W 2014 r., podczas konferencji „Przeciw ubóstwu, przeciw korupcji”, Kaczyński podkreślał, że wierzy, że wkrótce zacznie się czas wielkiej ofensywy przeciwko korupcji, że zacznie się czas innego rządzenia w Polsce.

Z perspektywy prawie siedmiu lat jego rządów wiemy już, że nie było żadnego ruchu w tym kierunku. Polski rząd nie przygotował nawet kolejnego kompleksowego programu antykorupcyjnego. Ostatni, który był realizowany, a który został częściowo przejęty od poprzednio rządzącej koalicji Platforma Obywatelska – Polskie Stronnictwo Ludowe, zakończył się fiaskiem w 2020 r.

Polska, przystępując do Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, zobowiązała się do opracowania i wdrożenia lub utrzymania skutecznej, skoordynowanej polityki antykorupcyjnej. Ponadto Grupa Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) przy Radzie Europy rekomenduje państwom członkowskim przyjęcie kompleksowych strategii określających kierunki przeciwdziałania i zwalczania korupcji wraz z mierzalnymi wskaźnikami.

Nie chodzi tu tylko o deklaracje, ale o tworzenie i opracowywanie kompatybilnych przepisów i innych działań, które mają na celu zmniejszenie poziomu korupcji w danym kraju. Istnieją konkretne kroki, które należy podjąć natychmiast, aby przywrócić kraj na właściwą drogę, przede wszystkim przy zaangażowaniu organizacji społeczeństwa obywatelskiego i wzmożonych działaniach ze strony UE.

Niewydolność systemu

Rządowi polskiemu nie udało się przeprowadzić nawet reformy systemu oświadczeń majątkowych. Nadal regulują je dziesiątki ustaw i kilkanaście różnych wzorów formularzy. Wypełnia się je ręcznie, a skany ujawnionych oświadczeń można znaleźć na setkach stron internetowych różnych urzędów.
Problemem pozostaje także praktyka. Mimo że prawo wyraźnie nakazuje ujawnianie oświadczeń majątkowych, pięciu sędziów quasi-Trybunału Konstytucyjnego zataiło ostatnio informacje o swoim majątku. Co do zasady – zgodnie z prawem – tajne są także oświadczenia majątkowe ministrów, choć przez wiele lat istniał precedens, że sami dobrowolnie decydowali się na ich ujawnienie. Przejrzystość i zapobieganie korupcji nie mogą jednak pozostać jedynie aktem dobrej woli.

Na fali oburzenia wywołanego ujawnieniem przez media sprawy kontrowersyjnego zakupu działek przez Mateusza Morawieckiego i jego żonę, z którą zawarł umowę o rozdzielności majątkowej w związku z objęciem funkcji publicznej, Sejm przyjął ustawę o obowiązku ujawniania oświadczeń także członków rodzin polityków. Nie ograniczył się jednak tylko do małżonków, rozciągając obowiązek na ich dzieci, co zdaniem wielu ekspertów przekroczyło granicę między jawnością a ochroną życia prywatnego.

Nic dziwnego, że prezydent Andrzej Duda skierował ustawę do Trybunału Konstytucyjnego, który uznał ją w tym zakresie za niezgodną z Konstytucją RP, uznając jednocześnie, że jest ona wadliwa w całości. Czyli także w zakresie oświadczeń majątkowych małżonków. Sprawa zamknięta. Żadnych inicjatyw ustawodawczych w tym zakresie.

W Polsce nie udało się również skutecznie uregulować kwestii przejrzystości lobbingu w procesie stanowienia prawa. Jak wskazują m.in. raporty Obywatelskiego Forum Legislacji przy Fundacji Batorego, proces legislacyjny w Polsce jest nieprzejrzysty, podatny na wpływy osób nieujawnionych publicznie i zdecydowanie zbyt rzadko otwarty na dialog z grupami interesariuszy.

Puste obietnice

Polskie powiedzenie mówi: „nikt nie da ci tyle, ile ja ci mogę obiecać”. Reforma regulacji procesu legislacyjnego została obiecana nie tylko w programie antykorupcyjnym, ale także w Narodowym Planie Naprawczym, rządowym projekcie reformy Polski Ład 2021 oraz najnowszym dokumencie – Krajowym Programie Reform. Żadna z tych obietnic, w żadnym stopniu, nie została zrealizowana w praktyce.
Obrazu braku skutecznych reform antykorupcyjnych dopełnia fakt, że rząd założył, iż głównym wskaźnikiem realizacji strategii antykorupcyjnej do końca 2020 r. będzie: wzrost wartości Indeksu Percepcji Korupcji (CPI) o trzy procent do 65 punktów do 2020 r.

Wzrost indeksu oszacowano na podstawie danych CPI za 2016 r. (62 punkty). Tymczasem według Transparency International, która jest odpowiedzialna za opracowanie rankingu, Polska straciła aż 14 punktów w 2020 r. w porównaniu z rokiem 2016, spadając z pozycji 29 na 45.

Niewdrożenie starej i przyjęcie nowej strategii antykorupcyjnej to nie jedyny problem rządów PiS w dziedzinie walki z korupcją. Choć rzeczywiście jest on symboliczny.

Lepsze miejsce dla moich przyjaciół

Równie symboliczny jest jednak fakt, że rząd, który szedł do wyborów z hasłem walki z nepotyzmem i kolesiostwem, zamienił podległe sobie spółki i agencje w karmnik dla swoich działaczy i ich rodzin.
Jednocześnie Kaczyński przedstawia się jako człowiek opatrznościowy, który w najlepszym razie jest oszukiwany przez swoich kolegów, czasem ich musztruje, ale powstrzymuje się od podjęcia systemowych kroków w celu rozwiązania problemu. Mimo że jeszcze rok temu grzmiał, że „małżonkowie, dzieci, rodzeństwo i rodzice posłów i senatorów PiS nie mogą zasiadać w radach nadzorczych spółek Skarbu Państwa”. Jego ugrupowanie podjęło nawet taką uchwałę podczas konwencji partii. Niewiele się w tej kwestii zmieniło.

Jak ujawnił onet.pl trzy miesiące po tej uchwale, co najmniej dwóch członków Państwowej Komisji Wyborczej powołanych przez Prawo i Sprawiedliwość było zatrudnionych w spółkach Skarbu Państwa. Choć takich przypadków jest więcej, bo w tym samym okresie Radiu Zet informowało o kilkudziesięciu osobach związanych z Mateuszem Morawieckim, pracujących w państwowych spółkach i agencjach, które jednocześnie hojnie zasilały jego fundusz wyborczy.

Zatrudnianie członków w – teoretycznie niezależnej i obiektywnej – instytucji odpowiedzialnej za kontrolę przebiegu wyborów jest w demokratycznym kraju bardzo niepokojące.

Niezależność od obiektywnej kontroli

Polska, podobnie jak Węgry i Szwecja, nie przystąpiła również do Prokuratury Europejskiej (EPPO), niezależnej prokuratury Unii Europejskiej, która odpowiada za prowadzenie dochodzeń, ściganie i stawianie przed sądem przestępstw przeciwko interesom finansowym UE.

Szwecja ogłosiła jednak, że dołączy do EPPO jeszcze w tym roku. Brak zaangażowania Polski i Węgier w struktury EPPO jest kolejnym symbolem rozwodu antykorupcyjnej retoryki z realnymi działaniami.
Dla władz obu krajów wygodniejsze wydaje się dalsze kontrolowanie wydatkowania pieniędzy unijnych przez prokuratury krajowe, ściśle powiązane regulacyjnie i personalnie z rządami.

W Polsce, która przyjęła model łączenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego w jednej osobie, niezależność prokuratury od rządu jest postrzegana jako jeden z głównych czynników ryzyka korupcji.

Jaskrawym przykładem było wycofanie się prokurator Ewy Wrzosek ze sprawy dotyczącej próby przeprowadzenia wyborów prezydenckich w szczytowym okresie pandemii i umorzenie sprawy po przejęciu jej przez innego prokuratora. Ewa Wrzosek, znana ze swoich niezależnych poglądów, jest, nawiasem mówiąc, jedną z ofiar stosowania Pegaza w Polsce.

Brak przystąpienia Polski do EPPO stwarza bardzo realne ryzyko braku kontroli nad wydatkowaniem funduszy europejskich. Nie tylko w kontekście Narodowego Planu Odbudowy, który nie został jeszcze zatwierdzony przez Komisję Europejską, ale także innych funduszy europejskich.
Pamiętajmy, że bez wejścia do EPPO mechanizm kontroli prawidłowości wydatkowania środków unijnych opiera się na przekazaniu przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) postępowania polskiej prokuraturze.

Od kilku lat prowadzi ona śledztwo m.in. w sprawie nieprawidłowego wydatkowania środków unijnych przez Solidarną Polskę, partię kierowaną przez Zbigniewa Ziobrę – Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego nadzorującego pracę prokuratury. Jak na razie nic nie wskazuje na to, że sprawa zostanie wyjaśniona.

Ponadto, kilka tygodni temu większość rządowa przyjęła ustawę o zasadach realizacji zadań finansowanych z udziałem środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027, która ogranicza dostęp do informacji o projektach, które otrzymają dofinansowanie.

Zamykanie oczu obywatelom

Problem zagrożeń korupcyjnych w różnych obszarach jest w Polsce niedoceniany i jednocześnie wykorzystywany. Brak kompleksowych strategii, zależność prokuratury od rządu, nieprzejrzysty system procesu legislacyjnego i oświadczeń majątkowych sprzyjają korupcji, ale też gwarantują jej niską wykrywalność.

Nie bez znaczenia są też próby przejęcia niezależnych mediów, bo to one – przy braku odpowiednich struktur i regulacji – wykrywają przypadki korupcji i ujawniają je opinii publicznej.

Działać natychmiast

Polska musi natychmiast rozpocząć prace nad stworzeniem kompleksowej strategii antykorupcyjnej. W odróżnieniu od dotychczasowych działań, jej skuteczność musi opierać się na zaangażowaniu w jej tworzenie społeczeństwa obywatelskiego i innych interesariuszy. Musi to obejmować m.in. kwestię oświadczeń majątkowych. Polska potrzebuje nowoczesnego i skutecznego systemu. Należy stworzyć jeden dla wszystkich polityków i urzędników, w którym wypełnione elektronicznie oświadczenia byłyby publikowane w centralnym rejestrze.

Należy też szybko rozpocząć prace nad ustawą, która uregulowałaby i uchroniła proces stanowienia prawa przed arbitralnością. Środowiska pozarządowe i akademickie od lat podnoszą, że obecne przepisy dają zbyt dużą swobodę w omijaniu konsultacji społecznych i innych form angażowania interesariuszy, w tym polityków opozycji.

Z kolei instytucje Unii Europejskiej powinny zwiększyć swoje wsparcie dla mediów, zwłaszcza tych działających na poziomie lokalnym. Z punktu widzenia dbałości o fundusze unijne konieczne wydaje się takie przeformułowanie modelu EPPO, aby „zmusić” kraje członkowskie do uczestnictwa w jego strukturach.

To tylko najważniejsze działania, które należy podjąć natychmiast. Polityka antykorupcyjna powinna być priorytetem i musi być realizowana na bieżąco, a rząd powinien przeznaczyć więcej środków na jej tworzenie. Monitorowanie stanu realizacji strategii antykorupcyjnej musi się także spotkać z większym zaangażowaniem Komisji Europejskiej. Do listy problemów związanych z praworządnością należy dodać stworzenie niezależnych ram do walki z wykorzystywaniem państwa i jego struktur dla własnych interesów.


Część projektu #DemocraCE.

Tekst ukazał się w języku angielskim w Visegrad Insight.

fot.  Iza Gawrych / Unsplash.

Krzysztof Izdebski – Marcin Król Fellow 2021/2022 w Visegrad Insight, ekspert Partnerstwa na rzecz Otwartych Kontraktów i Fundacji Batorego. Członek Rady Fundacji Konsul Demokracji. Prawnik specjalizujący się w dostępie do informacji publicznej i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Autor publikacji na temat wolności informacji, technologii, administracji publicznej, korupcji i partycypacji publicznej. „Dziennik Gazeta Prawna” umieścił go na liście 50 najbardziej wpływowych polskich prawników w 2020 r.

Skomentuj lub udostępnij
Loading Facebook Comments ...

Skomentuj

Res Publica Nowa