Unia Europejska poniosła ostatnio pasmo klęsk: upadek rządów prawa na Węgrzech i w Polsce, odejście Wielkiej Brytanii. Nie wydaje się jednak, by instytucje unijne czuły się za to odpowiedzialne. Zdarzenie te stanowią dla nich raczej porażki państw czy nawet ich niemądrych społeczeństw. O ile nie sposób zaprzeczyć, że wyborów dokonały społeczeństwa, zasadne jest pytanie, dlaczego ich dokonały i jak zareagowała na nie Unia. Pozostaje również w mocy pytanie, jak działa mechanizm politycznego wyparcia, który pozwala instytucjom unijnym nie przyjąć żadnej odpowiedzialności za jedną z największych porażek w dziejach projektu integracji.

System równowagi

Działania Unii Europejskiej to nie tylko działania jej instytucji, obradujących w mitycznej Brukseli. Podział władzy między instytucje unijne a państwa członkowskie nie jest tylko statycznym podziałem kompetencji zapisanym w traktatach. Jako Unia Europejska i w ramach jej kompetencji działają przecież same państwa członkowskie. Państwa członkowskie, razem z Parlamentem Europejskim, stanowią prawo, a także, poprzez komitety, kontrolują jego wykonywanie przez Komisję. Państwa członkowskie wyznaczają Unii kierunki i nadają impulsy.

System rządów w Unii Europejskiej opiera się na tzw. zasadzie równowagi instytucjonalnej. Państwa członkowskie są jego elementem poprzez obsadzanie stanowisk w instytucjach wspólnotowych swoimi przedstawicielami. W rezultacie ograniczają je, z jednej strony, przez przydzielenie Unii określonych kompetencji, z drugiej zaś – już w ramach kompetencji przyznanych – przez kontrolę nad ich wykonywaniem.

Reakcje i przewidywane reakcje państw członkowskich są zasadniczą przyczyną działań i zaniechań teoretycznie niezależnych instytucji, takich jak Komisja. Inaczej niż rządy państwowe, nie ponosi ona faktycznej odpowiedzialności przed społeczeństwem, musi natomiast starać się o poparcie państw członkowskich, dla których hamującego wpływu nie ma w Unii przeciwwagi. W ten sposób system równowagi działa jako system blokujący, chroniący przed podejmowaniem niekorzystnych działań, lecz nie przed zaniechaniami.

Władze państwowe reprezentują dwadzieścia osiem różnych społeczeństw, a łańcuch reprezentacji zostaje na poziomie europejskim zerwany. Władze reprezentują społeczeństwo, ponieważ społeczeństwo pośrednio choćby wybiera je i może nie wybrać ich w kolejnych wyborach. Na poziomie europejskim nie ma takiej możliwości. Jedno z dwudziestu ośmiu społeczeństw może w wyniku wyborów dokonać zmiany władzy, będzie to jednak dotyczyło jednego z dwudziestu ośmiu rządów. Pozostałe wybrane zostaną w innych terminach, w innej sytuacji społecznej i politycznej. Nie ma więc żadnego momentu, w którym wola ludzi przekładałaby się na władzę w Unii.

Co więcej, parlamenty i rządy państw członkowskich nie są wybierane ze względu na swoje działania na forum unijnym, tylko na forum krajowym. Rząd, który dobrze sobie radzi w kraju wygra wybory, nawet gdy nie zgadzamy się z jego stanowiskiem na poziomie Unii – i odwrotnie.

Rezultatem ciągłych negocjacji państw członkowskich i Komisji jest indolencja Unii w obliczu kolejnych porażek. Jako Polacy możemy oglądać ją z pierwszych rzędów.

W sprawie zniszczenia Sądu Najwyższego w Polsce Komisja zareagowała z półrocznym opóźnieniem w stosunku do uchwalenia ustawy. Jeszcze bardziej spóźniona procedura na podstawie art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej – o stwierdzenie, że w Polsce zachodzi wyraźne ryzyko poważnego naruszenia państwa prawa – utknęła w Radzie złożonej z przedstawicieli państw członkowskich.

Przez ostatnie dwa lata Komisja Europejska głównie prowadziła „dialog” z polskim rządem, pozostałe państwa członkowskie wzywały natomiast do kontynuowania tego dialogu. W trakcie jego trwania Prawo i Sprawiedliwość podporządkowało sobie Trybunał Konstytucyjny, prezesów sądów powszechnych, Krajową Radę Sądownictwa, Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny. W międzyczasie dokonało się zawłaszczenie mediów publicznych, niebezpieczne poszerzenie uprawnień policji czy ograniczenie prawa do zgromadzeń.

W przypadku Polski Unia powtórzyła więc przećwiczony scenariusz węgierski: biernego przyglądania się temu, jak powstaje autorytaryzm. W drażliwych kwestiach Komisja nie działa wobec sporu w gronie państw członkowskich, a w nagrodę nie jest rozliczana ze swoich niepowodzeń – ani przez państwa członkowskie, ani przez Parlament. Państwa mają z kolei interesy tak różne, że w istotnych kwestiach politycznych nie są w stanie wypracować wspólnego czy nawet dominującego stanowiska. Nie mają też do tego szczególnej motywacji, skoro ich zasadniczym obszarem działań są własne kraje. Działania na poziomie unijnym służą zwykle osiągnięciu celów krajowych, co dodatkowo zmniejsza szansę na taką ich korektę, by realizowały wspólny cel unijny.

Brak woli

W obecnej Unii Europejskiej wola polityczna podjęcia skutecznych działań albo w ogóle nie istnieje, albo nie potrafi się przebić. Nie zapewniono przy tym pozapolitycznych alternatyw dla środków politycznych – na przykład niezależnych organów, które zajmowałyby się naruszeniami praworządności. Znowuż, brak takich organów wynika z chęci poszanowania interesów państw członkowskich i kompetencji organów Unii, ale ta wszechobecna w prawie unijnym potrzeba zabezpieczenia wszelkich interesów paraliżuje możliwość działania.

Bezpieczeństwo, które inercja instytucjonalna miała zapewnić, jest przy tym pozorne. Chroni co prawda przed ceną i ryzykiem zmian, nie chroni jednak przed ceną i ryzykiem zachowania obecnej sytuacji. Tymczasem bez działań Unii sytuacja zmienia się na gorsze: wzmaga się fala ksenofobii i autorytaryzmu. Brak zmiany niesie w takiej sytuacji koszta polityczne dużo większe niż radykalna nawet zmiana. Co więcej, niepodejmowanie działań przez Unię niesie koszta wyższe niż te, które przyszłoby zapłacić, gdyby podejmowane przez Unię działania zakończyły się niepowodzeniem. Gdyby na przykład Komisja złożyła wniosek o stwierdzenie ryzyka naruszenia przez Polskę praworządności rok wcześniej niż zrobiła to w rzeczywistości (w grudniu 2017 r.), miałaby szansę powstrzymać dokonujące się w Polsce zniszczenie niezależności sądownictwa. Szansa ta jest dużo istotniejsza niż ewentualna porażka Komisji w Radzie. Podobnie warto było zaryzykować wcześniejsze skarżenie Polski w sprawie „reformy” Sądu Najwyższego, pełniejszą skargę w sprawie „reformy” sądów powszechnych i wsparcie tych skarg wnioskami do Trybunału Sprawiedliwości o tymczasowe zakazanie Polsce wdrażania tych reform. Do stracenia było jedynie posłuszeństwo Polski wobec orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości, które to posłuszeństwo skądinąd wydaje się bardzo słabe, jeśli nie można wystawić go na taką próbę.

Unia Europejska jest w wysokim stopniu izolowana od najważniejszego źródła woli politycznej, popędzającego zmiany w państwach wbrew inercji instytucjonalnej, to jest od woli ludu, manifestującej się w wyborach, ale także w niezadowoleniu społecznym i kierowaniu roszczeń wobec konkretnych instytucji politycznych. Słaby i pozbawiony zainteresowania społecznego Parlament nie jest w stanie tego deficytu wyrównać. Nie mamy wobec tego możliwości podejmowania radykalnych decyzji w sytuacji braku konsensusu, podczas gdy w dojrzałych społecznościach politycznych, czyli państwach, możliwość taką zapewnia większość głosów. Paradoksalnie najbliższy takiego modelu podejmowania decyzji o kształcie politycznym Unii jest Trybunał Sprawiedliwości.

Odpowiedzialność za działania Unii w sprawie Polski i Węgier rozprasza się między Radę a Komisję. Rada nie ponosi rzeczywistej odpowiedzialności politycznej, ponieważ jej członkowie – ministrowie państw członkowskich – odwoływani są z powodów związanych z ich działaniami w samych państwach, nie zaś w polityce Unii. Również Komisja nie ponosi odpowiedzialności politycznej, ze względu na wysoki próg konieczny w Parlamencie do jej odwołania oraz słabą organizację polityczną samego Parlamentu, działającego często zgodnie z interesami narodowymi posłów.

W rezultacie upadek demokracji liberalnej w dwóch państwach członkowskich i brexit nie spotykały się w Unii z żadnym rozliczeniem. Tymczasem szukanie przyczyn w populizmie przeciwników – czy to w przekupywaniu wyborców przez 500+, czy to w manipulacjach przy kampanii za brexitem – nic nie zmieni. Oponenci nie przeproszą i nie porzucą skutecznych działań. Narzekania tradycyjnych elit na niewłaściwe zachowania populistów – czy to w Europie, czy to w Stanach, gdzie głównym tematem mediów stały się kolejne niewłaściwe zachowania Donalda Trumpa – nie są żadną odpowiedzią na kryzys.

Właściwą odpowiedzią na kryzys nie wydaje się również trwanie w okopach Świętej Trójcy – wiara w siłę instytucji, czy to unijnych, czy to w ogóle zastanych instytucji liberalnego świata. System równowagi, który paraliżuje reakcję Unii na kryzys, nie stanowi jednocześnie żadnego problemu dla nieliberalnych rządów w Polsce i na Węgrzech. W Polsce mechanizmy ograniczające władzę po prostu zniszczono, przy niewielkim oporze społeczeństwa. Prawo i Sprawiedliwość odwołało się w tym celu do czynnika nieobecnego w unijnej reakcji: do woli Ludu. Powoływanie się na nią pozwoliło zwrócić demokrację przeciw jej ograniczeniom instytucjonalnym i deliberatywnej naturze. Na Węgrzech zaś osiągnięcie większości konstytucyjnej pozwoliło na zmianę całego mechanizmu zgodnie z preferencjami rządzących.

Kapryśna większość i deliberacja elit

Mechanizm równowagi władz znany jest od bardzo dawna: przedstawia go już Arystoteles w swoich analizach konstytucji państw starożytnych, a w najbardziej może spektakularnej formie zrealizowała go Republika Wenecka. Zasadniczy problem podziału władzy stanął w pełni przed Ojcami Założycielami Stanów Zjednoczonych: jak pogodzić podział władzy i rządy ludu. Federaliści napisali konstytucję opowiadającą się po stronie republikanizmu, opartego na równowadze władz i deliberacji. Decyzje polityczne miały zostać odizolowane od kaprysów i nieprzemyślanych uczuć ludu. Idea podziału władzy miała chronić już nie tylko przed akumulacją uprawnień w rękach ambitnych jednostek, lecz także przed dalekosiężnymi skutkami pojedynczych sukcesów wyborczych, zawdzięczanych osiągnięciu chwilowej większości. Dlatego konstytucja Stanów Zjednoczonych przewidywała na przykład wybór prezydenta przez kolegium elektorów, którzy w debacie zdecydować mieli o najodpowiedniejszym kandydacie. Dlatego też senatorowie federalni nie byli początkowo wybierani przez obywateli, lecz przez stany.

Między ideą rządów większości a mechanizmami demokracji deliberatywnej i równoważenia się władz dochodzi do napięć, które mogą być korzystne dla systemu rządów. Mogą odnawiać zaangażowanie obywateli, przezwyciężać impasy, w których znalazło się społeczeństwo lub prawodawstwo, mogą wreszcie prowadzić do przemian społecznych. Jednakże zarówno Unia Europejska, jak i radykalna prawica w znacznym stopniu usiłują znieść te napięcia, każde w inny sposób. O ile Unia stanowczo opowiada się za równowagą i dyskusją, marginalizując znaczenie poglądów i aspiracji społecznych, radykalna prawica odwołuje się wyłącznie do legitymizujących ją poglądów społecznych, w Polsce zwracając je wręcz przeciw porządkowi konstytucyjnemu państwa.
Głosowanie i głos Ludu

W Polsce partia rządząca powołuje się na mandat demokratyczny, dający jakoby prawo do dokonania głębokich przemian, ignorujących zastany porządek. Prawo i Sprawiedliwość uważa, że uzyskanie przezeń władzy wyznacza moment konstytucyjny. Tak rozumiany mandat demokratyczny jest koncepcją filozoficzną i społeczną odwołującą się raczej do woli powszechnej niż do poparcia oscylującego wokół 40% osób deklarujących udział w wyborach. Jedyny demokratyczny mandat, którym istotnie legitymuje się Prawo i Sprawiedliwość, to mandat ograniczony w ramach obowiązującej konstytucji, która uprawnia zwycięską partię do sprawowania rządów. Działaniom wygranej większości przypisuje się mandat demokratyczny nie w znaczeniu mistycznej woli Ludu, lecz zwycięstwa wyborczego, niezależnie od tego, jakie poparcie mu towarzyszy. Dochodzi więc do nieporozumienia: Prawo i Sprawiedliwość powołuje się na inny mandat demokratyczny niż w rzeczywistości posiada.

Jak jednak może dojść do takiej pomyłki? Wydaje się, że jedną z przyczyn jest wycofanie się tradycyjnych elit z tego akurat obszaru polityczności. Z wielu względów, częściowo uzasadnionych pluralizmem współczesnych społeczeństw, elektorat przestał być postrzegany – a przez to ustanawiany w procesie politycznym – jako podmiot. Teraźniejsza ideologia liberalna – deliberatywna, a faktycznie często technokratyczna – kładzie nacisk na niezależność instytucji przeciwstawianych woli ogółu, w ten sposób utrudniając nakierowanie tejże woli na ich obronę. W kontekście unijnym dochodzi do tego włączenie państw członkowskich w ramy instytucjonalne, ograniczające możliwość podejmowania wspólnotowych działań przeciw państwom, które podważają dawne reguły.

Żywot grabarza

O ile jednak można krytykować obrońców demokracji liberalnej za inercję i nieadekwatność ich odpowiedzi, winy radykalnej prawicy są bez porównania większe. Powracając do polskiego przykładu, Prawo i Sprawiedliwość niszczy stare instytucje, uzasadniając to tym, że nie działają one tak dobrze, jak powinny. Jest to jednak porównanie niedomagającej rzeczywistości (a czasem wręcz stereotypu) z fantazją, ignorującą kontekst i warunki: możliwości finansowe, kulturę polskiej biurokracji, jakość dostępnych kadr czy bezwładność prawa. Rzeczywiste instytucje zwykle nie dorastają ani do swoich ideałów, ani do oczekiwań społecznych, jednakże rozumną odpowiedzią na to nie jest nastoletni gniew – uosabiany przez ministra sprawiedliwości, który oblał egzamin prokuratorski – lecz analiza działań instytucji w kontekście tego, co dostępne i możliwe w danym społeczeństwie.

Tymczasem Prawo i Sprawiedliwość niszczy stare instytucje bez pomysłu instytucjonalnego, za to z przeświadczeniem, że obsadzenie ich nowymi ludźmi doprowadzi do cudownego uzdrowienia. W praktyce jednak nominaci partyjni często okazują się słabsi od poprzedników. Uzdrowienie, na które mogą liczyć rządzący, zasadza się więc na lojalności przejętych instytucji względem władzy. Zakłada to jednak, że scentralizowana władza wyznacza słuszny kierunek rozwoju całości życia narodu, co ani nie ma miejsca, ani nie jest szczególnie prawdopodobne w przyszłości. Ostatecznie jeden z powodów, dla którego godzimy się na podział władzy, to przekonanie, że liniowy rozwój społeczeństwa wedle jednolitego zestawu dyrektyw jest niemożliwy lub przynajmniej niepożądany; poszczególne ośrodki podzielonej władzy, różnie rozkładając ciężar problemów społecznych, forsując różne recepty i realizując rozbieżne interesy, pozwalają na lepszy rozwój społeczeństwa ze względu na jego nieodłączny pluralizm. W systemie autorytarnym pluralizm ten znajduje tylko niepełne i zniekształcone odbicie w walkach frakcyjnych. Co gorsza, monizm władzy uwypukla tylko wszelkie jej błędy, niekorygowane w toku publicznych dyskusji, a przy okazji korumpuje sprawujące niekontrolowaną władzę struktury. W rezultacie reformatorski zapał Prawa i Sprawiedliwości niesie tylko zniszczenie. Jak napisał Miłosz:

Żywot grabarza jest wesoły.
Grzebie systemy, wiary, szkoły,
Ubija nad tym ziemię gładko
Piórem, naganem czy łopatką,
Pełen nadziei, że o wiośnie
Cudny w tym miejscu kwiat wyrośnie.
A wiosny nima. Zawsze grudzień.
Nie rozpraszajmy jednak złudzeń.

Potrzeba demokratyzacji Unii

Na poziomie konceptualnym spór między radykalną prawicą a demokracją liberalną to spór między suwerennością Ludu, utożsamianą z dowolnością decydowania bez konieczności uzasadnienia, a instytucjami, które mają zapewnić rozumność społeczeństwa. Zachodzi pokusa, by spór taki rozwiązać przez znalezienie złotego środka i odzyskanie równowagi między ekstremami. Rozwiązanie takie nie wydaje się jednak wystarczające. Nie wystarczy, by liberałowie odrobili lekcję populizmu i po prostu otwarli się bardziej na Lud; Lud, na który można się po prostu otworzyć, to grupa już przekonana, która może co prawda zawiązać Komitet Obrony Demokracji, nic nie dodaje jednak do liberalnego stanowiska, stając jedynie w obronie zakwestionowanego ustroju. Przezwyciężyć populizm można jedynie przez zniesienie samej opozycji Ludu oraz instytucji, w ich ponownej syntezie, którą tradycyjnie była reprezentacja.

Byłoby oczywiście prostszym rozwiązaniem, gdyby Unia, idąc za znaną radą, rozwiązała kilka narodów i wybrała sobie inne. Brexit jest być może tratowany jako dobre przybliżenie w tym względzie. Pomysł ten, pobrzmiewający w sugestiach Macrona, by zmagające się z autorytaryzmem kraje Europy Wschodniej po prostu zostawić na niższym szczeblu integracji, nie wydaje się jednak właściwy. Nie odpowiada zresztą na najprostsze pytanie: W którym kręgu integracji znalazłaby się Francja, gdyby nie charyzma samego Macrona i jego zwycięstwo w wyborach prezydenckich.

Lepszym rozwiązaniem jest odzyskanie łączności instytucji unijnych i społeczeństwa, w tym tych społeczeństw europejskich, które opowiadają się za radykalną prawicą. Upodmiotowienie przeciwników politycznych liberalizmu jako części większego społeczeństwa europejskiego jest w stanie zapewnić Unii zarówno wolę do działania przeciw mniejszości, jak i niezbędną w tym celu legitymizację polityczną. Należałoby w pierwszej kolejności zmienić sposób wyłaniania Komisji Europejskiej, faktycznie podporządkowujący ją państwom członkowskim.

Jak zauważył filozof, niepełnoletność jest wygodna: nie trzeba przemyśliwać decyzji, a można jedynie krytykować ich podjęcie. W tym sensie obecna sytuacja jest wygodna dla społeczeństwa europejskiego, które może jedynie narzekać i manifestować ogólne niezadowolenie, np. przez popieranie populistów. Uczestnictwo społeczeństwa w procesie politycznym i poczucie tego uczestnictwa są konieczne, by ludzie nie traktowali elit jako decydentów – z jednej strony decydujących ponad nimi, a z drugiej obwinianych za wszelkie nieszczęścia.

W miejsce obecnej procedury należałoby wprowadzić powszechne wybory na przewodniczącego Komisji, który powoływałby komisarzy za zgodą Parlamentu. Oznaczałoby to skądinąd akceptację poważnego postulatu populistów (oraz innych krytyków): że Unia Europejska powinna oddać część władzy ludziom. Co więcej, rozwiązanie to wzmacniałoby ludzi, nie wzmacniając jednocześnie kompetencji Unii, co czyni je łatwiejszym do przyjęcia.

Oczywiście taki mechanizm demokratyczny stwarza ryzyko, że populistyczna fala dosięgnie także Unii i populista stanie na czele Komisji. Jest to jednak ryzyko, które musimy przyjąć, jeśli traktujemy demokrację poważnie. Demokracja obejmuje bowiem możliwość podejmowania przez większość błędnych decyzji. Natomiast system, który miałby taką możliwość wykluczyć, z konieczności oprzeć musi się na zewnętrznej wobec Ludu woli, w praktyce stanowiąc formę oligarchii lub autokracji. Ta część decyzji, którą uznano za zbyt ważną, by podejmowała je prosta większość, znalazła ochronę w krajowych konstytucjach czy w Traktatach unijnych. Kwestie natomiast, które nie zostały w nich rozstrzygnięte, powinny zostać pozostawione zwykłemu mechanizmowi demokratycznemu, nawet jeśli przyniesie on rezultaty, które nie będą się nam podobać. Zresztą ograniczanie możliwości decyzyjnych ludzi, czy to przez zawężanie zakresu kwestii, w których mogą podjąć decyzję polityczną, czy to przez zawężanie zakresu opcji politycznych prezentowanych przez partie, może prowadzić do populistycznego buntu, podobnego do tego, którego jesteśmy świadkami. Zadaniem elit nie jest więc przezwyciężenie – przez odwołanie się do organów ponadnarodowych – decyzji i sentymentów ludzi, które elity te uważają za niefortunne, a raczej przekonanie ludzi do rozsądniejszych stanowisk.

Demokratyzacja wyboru Komisji Europejskiej naśladowałaby wcześniejsze ograniczenia deliberatywnego modelu demokracji w Stanach Zjednoczonych: wprowadzenie wyborów powszechnych na senatorów federalnych czy też porzucenie rzeczywistej debaty nad wyborem prezydenta w kolegium elektorów na rzecz wyboru elektorów, którzy z góry popierają określonego kandydata.
Taka zmiana jednocześnie zredukowałaby uzależnienie Komisji od państw członkowskich i dała jej mandat do podejmowania samodzielnych politycznie działań. Z mandatem politycznym stojącym za taką Komisją musiałyby się liczyć państwa członkowskie.

Taka Komisja miałaby więcej argumentów za realizowaniem woli obywateli niż za godzeniem interesów państw członkowskich. Zmiana taka miałaby również wymiar symboliczny – dawałaby ludziom łatwiejszą możliwość identyfikacji z Unią. Jeśli chcemy społeczeństwa europejskiego, musimy je sobie zrobić.

Paweł Marcisz – adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego Wydziału Prawa i Administracji UW

Zdjęcie: Dutch Government/Valerie Kuypers (CC BY 2.0)