HERBST, KACZOR: Ku finansowej samorządności regionów

Jakie funkcje należałoby zdecentralizować, żeby państwo sprawniej funkcjonowało? W jaki sposób chcielibyśmy tę zmianę sfinansować? Czy potrzebny byłby wciąż mechanizm solidarnościowy?


W niniejszych rozważaniach wędrujemy od ogólnych rozważań i inspiracji do bardziej szczegółowych rozwiązań, będących wynikiem naszych prac prowadzonych w ostatnich miesiącach. Ponieważ mówimy o ważnych sprawach, czyli o pieniądzach, potrzebny jest zarówno element ogólnej wizji, jak i wyniki bardziej szczegółowych symulacji.

Od początku prac w Inkubatorze Umowy Społecznej towarzyszyły nam dwa spojrzenia. Po pierwsze, postrzegaliśmy decentralizację jako sposób na złagodzenie bądź rozbrojenie konfliktu politycznego prowadzącego do faktycznego „zniewolenia” połowy Polski – narzucenia jej woli partii politycznej, która choćby minimalną przewagą głosów wygrywa wybory. Po drugie, równolegle zastanawialiśmy się, czy decentralizacja może oznaczać sprawniejsze państwo, lepiej realizujące swoje funkcje dzięki wzmocnieniu regionów.

Pieniądze i władza

Ten drugi wątek naszych prac obejmował następujące pytania: Jakie funkcje należałoby zdecentralizować, żeby państwo sprawniej funkcjonowało? W jaki sposób chcielibyśmy tę zmianę sfinansować?

Mamy pomysły, choć oczywiście nie są to jeszcze ostateczne rozwiązania. Jednym z nich jest większe powiązanie realizacji zadań województw z ich bazą podatkową, czyli przekazanie województwom całości pochodzącego z ich terytoriów podatku od dochodów osób fizycznych i podatku dochodowego od osób prawnych, a także zapewnienie regionom władztwa w zakresie tych podatków.

Ilustracja: Paweł Kuczyński

Nowy mechanizm solidarnościowy

Z przeniesieniem wybranych zadań oraz odpowiednich dochodów do samorządowych regionów wiążą się oczywiście wyzwania. Baza podatkowa regionów jest zróżnicowana, istnieją znaczne nierówności między województwami. Czy zatem zmiany spowodują znaczne zwiększenie nierówności w jakości życia mieszkańców i w sprawności usług w poszczególnych województwach? Oczywiście tego nie chcemy, co oznacza, że musimy zaprojektować odpowiednie mechanizmy solidarnościowe, które zapobiegną nadmiernemu wzrostowi nierówności międzyregionalnych.

Być może jeszcze ważniejsze pytanie dotyczy nierówności na poziomie lokalnym. Choć istnieją nierówności bazy podatkowej między regionami, to nierówności miedzy poszczególnymi gminami są znacznie większe. Każdy, kto zajmuje się rozwojem lokalnym czy regionalnym w Polsce, wie, że największe nierówności ekonomiczne w Polsce występują nie tyle między województwami, ale między obszarami metropolitalnymi a peryferyjnymi, pozbawionymi funkcjonalnych relacji z wielkimi miastami.

Istnieje w Polsce dość sprawny system wyrównywania dochodów między tymi jednostkami samorządu terytorialnego, który powoduje, że te nierówności w dostępie do usług nie są nadmierne. W bardziej zdecentralizowanej Polsce, w której większa część dochodów i władztwa podatkowego byłaby po stronie regionów, ten system nie będzie mógł istnieć w obecnej formie, opartej głównie na transferach z budżetu państwa do gmin. Wyzwaniem jest zaprojektowanie takiego mechanizmu wyrównywania dochodów między jednostkami samorządu terytorialnego, żeby spójność została zachowana.

Przed zdecentralizowaną Rzeczpospolitą stoją więc trzy wyzwania, będące zarazem pytaniami: (1) Które funkcje państwa wymagają zdecentralizowania, by nie tylko zapobiec konfliktowi, ale by były sprawniej realizowane? (2) W jaki sposób zapobiec wzrostowi nierówności międzyregionalnych? (3) W jaki sposób zachować spójność i solidarność na poziomie podstawowych jednostek samorządu terytorialnego?

Scenariusz decentralizacji

Próbując odpowiedzieć na te pytania, przeprowadziliśmy eksperyment na podstawie możliwego scenariusza decentralizacji sektora instytucji rządowych i samorządowych, czyli unijnej koncepcji sektora publicznego obejmującej nie tylko to, co w Polsce do niego zaliczamy, ale także wiele innych instytucji.

Tworząc ten scenariusz, zrobiliśmy dwa kroki. W pierwszym dokonaliśmy scalenia regionów, by zobaczyć, jak wygląda samorząd regionalny rozumiany jako suma województw, powiatów, gmin i wszystkich jednostek samorządowych, które zaliczają się do sektora samorządowego w rozumieniu definicji Eurostatu. Ten punkt wyjścia bierze pod uwagę wszystkie istniejące wydatki i istniejące dochody poza jedną grupą – transferów z budżetu państwa. Chcieliśmy w ten sposób zaobserwować, jak decentralizacja wpływa na niezależność regionów.

Samorządność ma wiele wymiarów. Z jednej strony to realizowane zadania, czyli to, co robią regiony i w jaki sposób to robią, ale można też spojrzeć na nią przez pryzmat finansów, w tym uzyskiwanych dochodów. Dochody, nad którymi mamy pełną kontrolę, są z tego punktu widzenia inne, niż przekazywane przez kogoś na realizację zadań. Z tej perspektywy istnieje dziś pewien deficyt samorządności w regionach. Gdybyśmy byli bardziej radykalni, to nie uwzględnialibyśmy w naszych rozważaniach również udziałów w PIT i CIT, bo obecnie regiony nie mają nad nimi kontroli – dostają to, co zostanie zebrane na podstawie ustalonych centralnie reguł. Centrum je zmienia, regiony tylko partycypują w skutkach.

Ile otrzymują regiony?

To nasz punkt wyjścia, na który nakładamy naszą siatkę decentralizacji. Co w naszym scenariuszu decentralizowaliśmy? Wskazaliśmy zadania, co do których uznaliśmy, że warto rozważyć przeniesienie ich realizacji do samorządowych regionów. Od strony finansowej oznacza to przeniesienie związanych z nimi wydatków, a także dochodów. Wydatki przenosiliśmy grupami ekonomicznymi, według działów klasyfikacji budżetowej: większość z nich przenieśliśmy w całości, niektóre rozbiliśmy, korzystając z bardziej szczegółowych klasyfikacji. W sumie przenieśliśmy wydatki w kwocie 68 mld złotych, w warunkach z 2017 roku. Są to przede wszystkim wydatki budżetu państwa, lecz także niektórych jednostek sektora rządowego, państwowych funduszy celowych czy państwowych osób prawnych. Te 68 mld zł trafiłoby do nowych samorządów.

Przenosiliśmy także dochody. Z realizacją zadań publicznych wiąże się wiele przychodów – opłat, naliczanych kar itp. – może pojedynczo niewielkich, lecz ich suma wyniosła niemal 24 mld zł w warunkach z 2017 roku. Do tego przenieśliśmy całość podatku dochodowego od osób fizycznych i całość podatku dochodowego od osób prawnych. Wszystko to, co z tych dwóch podatków jest zbierane w Rzeczpospolitej, w naszym scenariuszu trafia do regionów, by podbudować ich bazę dochodową.

Spadek deficytu regionów

Jak to wszystko wpłynęłoby na podział realizacji zadań między centrum a regionami? Istnieje dziesięć grup funkcji państwa według międzynarodowej klasyfikacji COFOG. Niektórych funkcji nie dotknęliśmy w ogóle – nie zmieniły się obronność, zdrowie ani polityka społeczna. Niektóre funkcje przenieśliśmy w znacznym zakresie i to one po zabiegu decentralizacji byłyby praktycznie w całości we władztwie regionów. To na przykład kwestie komunalne, kwestie związane z rekreacją i kulturą oraz edukacja. Łączna zmiana struktury wydatków nie jest drastyczna, lecz jest wyraźnie widoczna w skali całego sektora.

W naszym rozwiązaniu przenosimy sporo wydatków, lecz znacznie więcej dochodów. W związku z tym w naszej symulacji w warunkach 2017 roku deficyt regionów, który wynosił 107 mld zł w wersji przed decentralizacją (cały czas mówimy o świecie bez transferów z budżetu centralnego, by móc obserwować samorządność dochodową regionów), kurczy się po decentralizacji do 69 mld zł. To wynik przeniesienia większej liczby dochodów, przede wszystkim z PIT-u i CIT-u, choć te mniejsze pozycje dochodowe również mają swoje znaczenie.

Na tym etapie symulacji są widoczne dwie rzeczy warte podkreślenia. Po pierwsze, samorządność dochodowa rośnie, bowiem decentralizacja wzmacnia bazę dochodową regionów. Mimo dodatkowych zadań deficyty są wyraźnie mniejsze. Jednak tylko województwo mazowieckie wychodzi na plus, co wynika przede wszystkim z ogromnego udziału podatku dochodowego od osób prawnych. Po drugie, ta samorządność nie rośnie na tyle, by pozwolić na funkcjonowanie bez jakiegoś mechanizmu solidarnościowego na poziomie ponadregionalnym.

Nierówności regionalne i gminne

To było ogólne spojrzenie na decentralizację. Teraz zajrzymy nieco głębiej, by zobaczyć to, co dzieje się wewnątrz regionów. Jak wyglądają różnice między najbogatszymi a najbiedniejszymi (w ujęciu na mieszkańca) obszarami wewnątrz regionów – patrzyliśmy na poziom podregionów. I tu ciekawostka – pomiędzy regionami nie ma wielkich różnic, jeśli chodzi o najbiedniejsze podregiony. Najmniej zamożne podregiony są na zbliżonym poziomie we wszystkich regionach, tak pod względem dochodów, jak i wydatków. Różnicę stanowią obszary najbogatsze, między którymi rozbieżności są bardzo, duże przede wszystkim po stronie dochodowej. Na poziomie gmin te różnice są jeszcze większe.

To oznacza, że mimo zabiegów decentralizacyjnych w przyjętym scenariuszu konieczne byłoby utrzymanie albo wprowadzenie nowego systemu wyrównywania różnic wewnątrzregionalnych, tak by wszystkim mieszkańcom regionów zapewnić właściwe finansowanie zadań publicznych.

Wystąpienie podczas konferencji Unus pro omnibus, omnes pro uno, która odbyła się 21 marca 2019 roku w Polskiej Akademii Nauk w Pałacu Staszica w Warszawie orgaznizowanej przez Inkubator Umowy Społecznej (www.zdecentralizowanaRP.pl)

Mikołaj Herbst doktor habilitowany nauk ekonomicznych, adiunkt w Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych Uniwersytetu Warszawskiego, regionalista. Członek zarządu Inkubatora Umowy Społecznej.

Tomasz Kaczor  ekonomista z doświadczeniem w sektorze finansowym i rządowym. Były główny ekonomista BGK.

Fot. z prawej Andrzej Szeliga (Ma Sound Service)

Skomentuj lub udostępnij
Loading Facebook Comments ...

Skomentuj

Res Publica Nowa