Dlaczego Węgry tak naprawdę nie straciły funduszy unijnych?
Po ośmiu miesiącach negocjacji, miliardy euro z funduszy unijnych pozostają dla Węgier zamrożone. Ale Orbán nie został ostatecznie ukarany za 12 lat swoich działań.
30 listopada Komisja Europejska oceniła zobowiązania węgierskiego rządu w zakresie praworządności i stwierdziła, że Węgry nie dostarczyły gwarancji, których Bruksela oczekiwała po uruchomieniu mechanizmu praworządności.
Co to oznacza?
Mechanizm praworządności wpływa na dwa źródła dochodów Węgier. Jedno z nich pochodzi z funduszy spójności w budżecie UE na lata 2021-2027 i obejmuje 65 proc. środków na trzy programy operacyjne o łącznej wartości 7,5 mld euro, które są wstrzymywane do czasu, aż Unia przekona się, że Węgry są w stanie wydać je sprawiedliwie. Druga kwota ryczałtowa, o wartości 5,8 mld euro, pochodzi z funduszu naprawczego Covid-19.
Pierwszy krok w ich pozyskiwaniu polega na zatwierdzeniu planu wydatków. Drugi na spełnieniu tych samych kryteriów dotyczących praworządności, co w przypadku funduszu spójności. Aby zakończyć ten mechanizm, Węgry musiały przeprowadzić 27 reform w zakresie praworządności: 17 działań antykorupcyjnych, 8 kroków w celu wzmocnienia niezależności sądownictwa i 2 w kwestii audytu. Gdyby zrobiły to w zadowalający sposób, uzyskałyby dostęp do obu funduszy, pod warunkiem zatwierdzenia planów naprawczych (co musi nastąpić do końca 2022 r.). Wynika to z pilnej potrzeby wywierania przez UE presji na państwa członkowskie, by przywróciły swoje gospodarki na właściwe tory).
Według Komisji, nie udało się tego zrobić – uznała jednak węgierskie plany naprawcze za satysfakcjonujące, co oznacza, że zarówno fundusze spójności, jak i fundusze naprawcze podlegają teraz znaczącym reformom praworządności. Ponieważ ostateczna decyzja w sprawie funduszy leży w rękach Rady, Komisja wydała dwa zalecenia dla ministra finansów: wstrzymanie 7,5 mld euro z budżetu na lata 2021-2027 i zatwierdzenie węgierskich planów naprawczych.
Rada Ministrów Finansów ma głosować w najbliższych tygodniach. Kwalifikowana większość (co najmniej 55 proc. państw członkowskich, na które składa się co najmniej 65 proc. ludności Unii) zdecyduje, czy mechanizm praworządności będzie kontynuowany wobec Węgier i czy ich plany naprawcze dostaną zielone światło. Tak czy inaczej, jesteśmy dalecy od werdyktu, ponieważ oczekuje się, że gorące bitwy dyplomatyczne będą miały miejsce w Radzie przed nowym rokiem. Aby jednak zrozumieć, co może nastąpić, musimy zrobić krok wstecz.
Jak się tu znaleźliśmy?
Trudno byłoby dokładnie określić, kiedy zaczęły się węgierskie problemy z praworządnością, a co za tym idzie, europejskie wysiłki na rzecz zwalczania tych deficytów również przebyły długą drogę. Jednak mechanizm praworządności, który może kosztować Węgry 7,5 miliarda euro, miał bardzo dokładną datę początkową – było to tuż po wyborach powszechnych na Węgrzech w 2022 roku.
3 kwietnia Fidesz, kierowany przez Viktora Orbána, odniósł czwarte z rzędu zwycięstwo, zdobywając więcej miejsc w parlamencie niż kiedykolwiek wcześniej. Premier pławił się w chwale superwiększości zdobytej w kolejnym „sprawiedliwym, ale nie wolnym” głosowaniu, co było echem nie tylko marginesu zwycięstwa, ale stabilności politycznej i (głównie gospodarczej) wiarygodności, którą zdaniem rządu oznaczało.
Ta władza ustalania agendy została szybko przyćmiona przez Ursulę von der Leyen. Zaledwie dwa dni później przewodnicząca Komisji Europejskiej ogłosiła, że mechanizm warunkowości wobec Węgier rozpocznie się jeszcze w tym samym miesiącu.
Zapowiedź nie była zaskoczeniem. Mechanizm warunkowości został wprowadzony wraz z pakietem naprawczym Covid-19 jeszcze w 2020 roku, zasadniczo wiążąc fundusze ze spełnieniem określonych kryteriów praworządności, z głównym naciskiem na korupcję. Węgry i Polska zgodziły się głosować za rezolucją tylko wtedy, gdy będą mogły zaskarżyć ją do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Tak też zrobiły – ale w lutym 2022 r. Trybunał orzekł przeciwko nim, umożliwiając Komisji Europejskiej wstrzymanie pewnych funduszy dla państw członkowskich do czasu rozwiązania konkretnych problemów związanych z cofaniem się demokracji.
Komisja nie chciała ingerować w węgierską kampanię wyborczą, dlatego mechanizm formalnie uruchomiono dopiero 27 kwietnia. Na briefingu Komisja wymieniła następujące obszary zainteresowania: zamówienia publiczne, wykonanie budżetów europejskich, audyty, monitoring, rozliczenia, przejrzystość, zapobieganie nadużyciom i korupcji. W międzyczasie Węgry były jednym z ostatnich krajów, które nie zatwierdziły swoich planów dotyczących funduszu naprawczego i podobnie jak Polska znalazły się w sytuacji, w której nawet gdyby osiągnięto porozumienie, najpierw należałoby zająć się kwestiami praworządności.
Chcąc znaleźć rozwiązanie przed faktycznym objęciem kraju sankcjami, prowadzono wyczerpujące negocjacje – przez pewien czas wydawało się jednak, że strona węgierska gra na czas. Rząd odpowiedział na pismo Komisji w terminie do 27 czerwca, jednak niezadowolona z odpowiedzi Węgier KE wysłała do Budapesztu kolejne formalne wezwanie – 22 lipca. W związku z tym Węgry odpowiedziały 22 sierpnia.
Choć treści tych listów i spotkań za zamkniętymi drzwiami może nigdy nie poznamy, szybko okazało się, że Węgry mają wiele do zrobienia, by udobruchać Komisję. W lipcu minister w kancelarii premiera Gergely Gulyás ogłosił, że powstaną nowe przepisy, które drastycznie zmniejszą udział procesów zamówień publicznych bez konkurencji, umożliwią dochodzenie roszczeń w sprawach korupcyjnych na drodze sądowej oraz zagwarantują, że fundusze unijne będą wykorzystywane w sposób kluczowy dla osiągnięcia niezależności energetycznej. Do września Węgry zgodziły się powołać krajową agencję antykorupcyjną, którą niepewnie nazwały Urzędem ds. Integralności, a nawet w dniach poprzedzających werdykt Komisji w sprawie negocjacji władze węgierskie pracowały dzień i noc, aby rozwinąć te demokratyczne zobowiązania, mając nadzieję na rozstrzygnięcie debaty na temat praworządności, zanim UE wyłoży pieniądze.
Wysiłki te nie przyniosły zamierzonego celu. 18 września Komisja zamroziła 7,5 mld euro z funduszy spójności w budżecie na lata 2021-2027; dwie trzecie całkowitej wartości trzech programów operacyjnych, w przypadku których istniały konkretne dowody na nadużycia ze strony Węgier w przeszłości. Rząd otrzymał czas do 19 listopada na przygotowanie dalszych przepisów, ponieważ do 19 grudnia Rada musi podjąć ostateczną decyzję kwalifikowaną większością głosów w sprawie ostatecznej propozycji Komisji.
Fidesz wykonuje ruch
Węgierski rząd natychmiast przystąpił do pracy, proponując 17 reform dotyczących korupcji, przejrzystości i zamówień publicznych. Jednak w miarę jak nowe przepisy szybko przechodziły przez parlamentarną supermoc Fideszu, a opinia publiczna dowiadywała się więcej o zobowiązaniach w miarę publikowania oficjalnych tekstów, pojawiały się pytania.
Na przykład w sytuacji, gdy od 2020 roku Węgry znajdują się w pozornie permanentnym stanie wyjątkowym, który pozwala rządowi na rządzenie dekretami, zobowiązanie do zwiększenia dyskusji społecznej przed stanowieniem prawa nie ma praktycznie żadnego znaczenia.
W miarę jak rosła presja na fundusze spójności, rosła też analogiczna na fundusze naprawcze, i chociaż węgierskie plany zostały zgłoszone Komisji jako dobre (co ostatecznie okazało się prawdą), ich faktyczne pozyskanie wymaga dodatkowych reform w zakresie praworządności – oprócz 17 już wymienionych – co oznacza łącznie 27 zmian legislacyjnych, instytucjonalnych i proceduralnych.
Jedna z nich dotyczyła właśnie niezależności sądownictwa, którą reżim Orbána starannie demontował przez ostatnią dekadę. Komisja oczekuje, że Węgry odbiorą władzę Prokuratorowi Generalnemu, zrestrukturyzują nominacje w kurii i dadzą więcej uprawnień Krajowej Radzie Sądownictwa (OBT) – organizacji sprawującej kontrolę nad sądami węgierskimi i kurią. Te zalecenia Komisji pojawiły się w tygodniach, gdy prorządowe media na Węgrzech prowadziły kampanię oszczerstw przeciwko sędziom OBT za spotkanie z nowym amerykańskim ambasadorem na Węgrzech.
Choć przez długi czas wydawało się, że Komisja jest zadowolona z węgierskich zobowiązań, w ostatnich tygodniach nastawienie w Brukseli uległo zmianie – częściowo z powodu pośredniej presji ze strony Parlamentu Europejskiego, który głosował zdecydowanie przeciwko otrzymaniu przez Węgry funduszy UE, a tak się składa, że ma prawo odwołać Komisję. To zasadniczo doprowadziło do decyzji o zamrożeniu zarówno funduszy spójności, jak i funduszy naprawczych – chyba że Rada Ministrów Finansów zagłosuje inaczej.
Przed 2022 rokiem Orbán mógł łatwo „wygrać” głosowanie: pomimo stania się pariasem w Brukseli, Sojusz Wyszehradzki, bliskie związki z niemieckim przemysłem, ideologiczna bliskość z Włochami i antyimigracyjne partnerstwo z Austrią powinny były wystarczyć do zablokowania wniosku przeciwko Węgrom.
W tym roku Orbán poświęcił wszystkie te cenne strategiczne relacje w zamian za jedną, toksyczną – z Rosją. A jeśli przyjrzymy się bliżej temu, jak węgierski rząd komunikował się w ciągu ostatnich ośmiu miesięcy nie tylko na temat wojny, ale także Europy, to staje się o wiele bardziej jasne, dlaczego Komisja nie była przekonana o zaangażowaniu Węgier.
Węgierska narracja zupełnie inna
Podczas gdy za zamkniętymi drzwiami Orbán i spółka nadawali Komisji zaskakująco życzliwy ton, jednocześnie prowadzili jedną z najostrzejszych kampanii antyunijnych w polityce wewnętrznej.
Początkowa reakcja była zgodna ze starą receptą: wykorzystać złożoność UE do osiągnięcia krótkoterminowych korzyści politycznych. Kiedy w lutym TSUE wydał orzeczenie przeciwko węgierskim i polskim pytaniom o praworządność, minister sprawiedliwości Judit Varga szybko oceniła sytuację, twierdząc, że była to decyzja polityczna przeciwko węgierskim przepisom o ochronie dzieci.
Varga porównała jabłka z pomarańczami, raczej nie przez pomyłkę. Ustawy te, uchwalone latem 2021 roku, znane były poza dialektem Orbánistów jako pakiet ustaw anty-LGBT, ponieważ osładzały homofobiczne stanowienie prawa (np. zakaz przedstawiania w telewizji związków osób tej samej płci) – i rzeczywiście wzbudziły zainteresowanie w Europie, wywołując postępowania o naruszenie prawa przeciwko Węgrom.
Takie postępowanie nie ma związku z mechanizmem warunkowości, ale Węgrzy nie tylko głosowali w kwietniu w wyborach powszechnych, ale także w referendum mającym na celu legitymizację ustaw anty-LGBT wprowadzonych rok wcześniej, a celowe mylenie różnych procedur europejskich dobrze wpisało się w kampanię.
W swoim piątym rządzie Viktor Orbán powołał byłego ministra sprawiedliwości i komisarza UE Tibora Navracsicsa na stanowisko ministra ds. zagospodarowania przestrzennego i funduszy Unii Europejskiej. Ten nazwał siebie „gwarancją”, że fundusze unijne dotrą na Węgry.
Do połowy lata ton Navracsicsa definiował komunikację polityczną rządu. Od momentu objęcia urzędu podkreślał gotowość Węgier do kompromisów, w dobrej wierze odwiedził komisarzy w czerwcu, a także jako pierwszy wyjaśnił, że mechanizm warunkowości nie ma nic wspólnego z węgierskimi „ustawami o ochronie dzieci”.
Jednak ten zwrot akcji nie był raczej jego pomysłem. W lipcu na najwyższych szczeblach rządowych stało się jasne, że Komisja ma nie tylko głębsze pomysły, niż spodziewał się Fidesz, ale również, że każdy zły ruch węgierskiego rządu ma poważny wpływ na gospodarkę i forinta w obliczu zbliżającego się zagrożenia gospodarczego. Decyzja o poważniejszym potraktowaniu negocjacji zaczęła obowiązywać. 7 lipca Gergely Gulyás powiedział, że rząd „zaakceptował poglądy Komisji Europejskiej” i jest gotowy do podjęcia zgodnych z nimi działań.
Rząd pośrednio przyznał się do swoich wykroczeń przeciwko praworządności – ustępstwo na taką skalę nie mogło przyjść nigdzie indziej, jak tylko na samej górze. Pod koniec lipca Navracsics mówił o rosnącym zaufaniu między obiema stronami, Varga podkreślał spokój i profesjonalizm, nawet gdy nowe raporty dotyczące praworządności malowały ciemne obrazy węgierskiej demokracji, a Gulyás również niechętnie wyrażał się o czymkolwiek innym niż o optymizmie, podkreślając, że rozmowy toczą się za zamkniętymi drzwiami i w dobrym duchu.
Kiedy tracimy nadzieję
Ale pod koniec lata złudzenia co do węgierskich zobowiązań zniknęły. Nigdy nie chodziło o pojednanie – chodziło wyłącznie o pieniądze.
Pod koniec lipca w Baile Tusnad Viktor Orbán rozpoczął swoją antysankcyjną kampanię o rosyjskim zabarwieniu, obwiniając Europę o kryzys gospodarczy i szybko zmieniając nazwę tego, co nazwał inflacją z czasów wojny, na inflację spowodowaną sankcjami. W dalszym ciągu pielęgnując serdeczne relacje przy brukselskich stołach negocjacyjnych, Fidesz uruchomił nową wersję własnych konsultacji narodowych: partia rządząca chciała poznać opinię Węgrów na temat „nieudanych sankcji Brukseli”, rozsyłając do wszystkich gospodarstw domowych kwestionariusz z propagandowymi wyjaśnieniami dołączonymi do każdego pytania.
Pomimo coraz większej krytyki ze strony Zachodu za proputinowską postawę i faktu, że Komisja faktycznie zdecydowała się zamrozić środki w wysokości 7,5 mld euro, pod warunkiem przeprowadzenia reform, pod koniec września, węgierski rząd zaczął komunikować to, co nie do pomyślenia: sukces.
Dla Orbána i spółki gotówka jest królem. Mając na szali tysiące miliardów forintów, rząd postanowił uspokoić sytuację, twierdząc, że wszystko jest pod kontrolą, podczas gdy w rzeczywistości po raz pierwszy to nie Orbán pociągał za sznurki.
Gergely Gulyás wielokrotnie przedstawiał 17 reform, które rząd musiał przeprowadzić, jako prosty proces: mówią nam, co mamy zrobić, robimy to, dostajemy pieniądze – zapominając o tym, że stanowienie prawa na papierze to jedno, a wiarygodne reformy to drugie. Ponadto rząd musiał radzić sobie z wieloma kryzysami jednocześnie: w obliczu strajków nauczycieli i studentów oraz masowych protestów w kraju na rzecz reformy edukacji, komunikat Fideszu po prostu połączył te kwestie, obiecując podniesienie płac nauczycieli, gdy tylko otrzymamy należne nam fundusze unijne.
Gdy w zeszłym tygodniu do mediów przedwcześnie dotarła rekomendacja Komisji, Orbán zdał sobie sprawę, że sprawa trafi do głosowania w Radzie – i w ten sposób rozpoczął starania, by w ostatniej chwili naprawić to, że zraził do siebie praktycznie wszystkich swoim eurosceptycyzmem i proputinowskim nastawieniem. Prezydent Katalin Novák złożyła niespodziewaną wizytę w Kijowie i poparła projekt Wołodymyra Zełenskiego, eksportujący zboże do krajów Trzeciego Świata – rząd węgierski przekazał nawet 3,7 mln euro na pomoc. Węgry zainicjowały też w Kijowie negocjacje na temat dwustronnego porozumienia o wsparciu, a Orbánowi udało się także ponownie połączyć z liderami Grupy Wyszehradzkiej.
W międzyczasie nadal komunikowali, że wszystko idzie zgodnie z planem. Na wieść o niezadowoleniu Komisji Gulyás i Navracsics zorganizowali briefing prasowy, na którym wyjaśnili, że nie ma tu nic do rzeczy, ponieważ należy skupić się na prawdopodobnie osiągalnym porozumieniu o planie naprawczym, a fundusze spójności można wydawać do 2029 roku, więc jest wystarczająco dużo czasu, by je później pozyskać.
Po opublikowaniu zaleceń Komisji dla Rady, para ta wykonała prawie dokładnie ten sam manewr komunikacyjny, ale tym razem na publicznej konferencji prasowej. 30 listopada Navracsics powiedział, że werdykt KE nie jest zaskoczeniem, jednak zatwierdzenie węgierskiego planu naprawczego jest fenomenalnym osiągnięciem, twierdząc, że żadne inne plany krajów członkowskich nie „uzyskały wyższych ocen”. Minister, który de facto odpowiada za uzyskanie pożądanych funduszy unijnych, stwierdził, że „od początku było jasne”, iż proces stanowienia prawa w sprawie zobowiązań dotyczących praworządności potrwa do 2023 roku, a on jest pewien, że w przyszłym roku Węgry otrzymają wszystkie wstrzymane obecnie środki.
Stwierdził też, że zobowiązania są „solidne”, a zalecenie Komisji, by zamrozić węgierskie środki, „nie ma nic wspólnego ze stosunkiem Węgier do sankcji wobec Rosji”.
To powiedziawszy, jest mało prawdopodobne, że kraje członkowskie będą rozróżniać między Węgrami, które próbują przekonać ich o swoich demokratycznych zobowiązaniach, a Węgrami, które działają jako koń trojański Kremla.
Czy Węgry będą nadal błagać?
Mimo że rząd węgierski myli się w tak wielu kwestiach, ma rację w najważniejszej z nich: Węgry nie stracą tych funduszy. Trwające od 8 miesięcy poszukiwania pieniędzy mogą trwać do czasu, gdy Budapeszt wprowadzi zadowalające przepisy chroniące praworządność, a tym samym sprawiedliwe wydawanie funduszy UE – pamiętajmy: w interesie Komisji nie leży przyczynianie się do gospodarczego cierpienia państwa członkowskiego w ramach jednolitego rynku.
Węgry desperacko potrzebują tych funduszy – i to w szczególności rząd. Kryzys kosztów utrzymania będzie wiązał się z ogromną presją (polityczną) przez całą zimę, przy gwałtownie rosnącej inflacji i praktycznie bezwartościowym forincie. Napływ miliardów euro byłby bardzo potrzebnym środkiem zaradczym. Strajki i protesty nauczycieli również zakłócają sytuację na arenie krajowej, a obietnica podwyżki ich wynagrodzeń miała być sfinansowana z funduszy unijnych.
Tak więc, jak bardzo Orbán lubi atakować Unię Europejską, Komisja prawdopodobnie otrzyma czułe traktowanie ze strony węgierskiego rządu. A jeśli rekomendacja przejdzie bezproblemowo przez Radę, Ursula von der Leyen może ogłosić małe, ale znaczące zwycięstwo.
Przez 12 lat węgierski rząd wykorzystywał swoją władzę, by w pojedynkę wpływać na unijny proces decyzyjny dla własnych korzyści politycznych. Podwójne gry, które prowadził ze Wschodem i Zachodem, zakłócanie stabilności od wewnątrz i długa lista wetowań pokazały, że przywódca chce zmusić UE do dostosowania się do niego. Unia karmiła Węgry, mimo że nieustannie gryzła je w rękę, i było tylko kwestią czasu, kiedy będą miały dość – wydaje się, że tabele się odwróciły.
To oczywiście nie powstrzymało Orbána przed byciem Orbánem i próbą przechytrzenia Unii po raz kolejny. Od fikcyjnych reform w zakresie praworządności (jak np. wątpliwy Urząd ds. Etyki) po ostrą kampanię antyunijną, która toczyła się równolegle do negocjacji z Komisją, sam rząd węgierski zdawał się wierzyć, że 12 lat destrukcyjnej polityki zostanie zapomniane za tuzin połowicznych zobowiązań.
Nie było – bo Unia Europejska przyjęła taktykę Orbána, który gra, by wygrać. Po raz pierwszy karty zostały rozdane przez Brukselę, a Komisja – oddana ochronie swojej integralności, jak również swoich funduszy – nie bała się ich dobrze rozegrać. Bruksela mogła przymknąć oko i przekazać fundusze Węgrom w łatwy sposób, ale wybrała trudny.
Dlaczego? Ponieważ przez ostatnie 12 lat Viktor Orbán uczył aspirujących autokratów w Europie, że mają przewagę. A dzięki temu posunięciu Unia może zacząć odwracać losy – a dla dobra projektu europejskiego jest to więcej niż na czasie.
_
Iván László Nagy – stypendysta programu Marcina Króla, dziennikarz polityczny młodego pokolenia. Pisze do niezależnego węgierskiego serwisu informacyjnego hvg.hu. Prowadzi badania naukowe nad technikami komunikacji populistycznych reżimów. Pisze krytyczne reportaże o globalnej demokracji, ze szczególnym uwzględnieniem quasi-autorytarnych przepływów politycznych na Zachodzie i na Węgrzech.
Artykuł powstał w ramach programu współpracy między głównymi tytułami prasowymi w Europie Środkowej prowadzonego przez Visegrad Insight w Fundacji Res Publica. W języku angielskim tekst ukazał się na łamach Visegrad Insight.
Fot. Ibrahim Boran / Unsplash.