Francuzi a konsultacje publiczne

Już jutro rozpocznie się organizowana przez Centrum Deliberacji w Instytucie Socjologii oraz Ośrodek Kultury Francuskiej i Studiów Frankofońskich Uniwersytetu Warszawskiego konferencja pt. „O mieście z mieszkańcami”. Jako patron medialny tego wydarzenia prezentujemy fragmenty wywiadu z Laurence Monnoyer-Smith, wice-prezydent Krajowej Komisji ds. Dialogu Publicznego we Francji.

To bardzo ciekawe pytanie. Sądzę, że regulacje są absolutnie konieczne. W przeciwnym razie rzeczy po prostu się nie zdarzają. Nawet w zachodnich demokracjach, jak Stany Zjednoczone czy Wielka Brytania, w sytuacji, gdy konsultacje nie są wymagane, ale samorząd czy rząd czuje, że musi je zorganizować dla legitymizacji procesu decyzyjnego, istnieje ryzyko braku uczciwego przebiegu procesu, ze wszystkimi złymi tego konsekwencjami.

W Polsce samorząd ma uprawnienia, aby przygotować akt prawa lokalnego regulujący zasady prowadzenia konsultacji publicznych, i w niektórych miastach przyjęto stosowne uchwały. Regulacje różnią się jakością, a władze nie zawsze się do nich stosują, ale podejmowane są próby zmierzenia się z tą kwestią. Niewątpliwie mamy do czynienia ze zderzeniem koncepcji regulacyjnych. W tej chwili Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji proponuje kodeks konsultacji zamiast twardych regulacji.

Podobnie i my zaczynaliśmy, z kilkoma regulacjami dotyczącymi bezpośrednio spalarni odpadów, następnie wprowadziliśmy konsultacje publiczne poprzedzające budowę infrastruktury, a w 1995 r. zaproponowane zostało utworzenie instytucji, w której kompetencjach jest debata publiczna. Karta konsultacji z 1996 r. przedstawiała całościowo koncepcję, ale jej zapisy nie miały charakteru wiążącego. Wiem z doświadczenia, że, po pierwsze, regulacje są konieczne, po drugie, mogą być wprowadzane na różnym poziomie administracji publicznej, w zależności od kultury politycznej kraju. Poziom krajowy niekoniecznie jest najlepszy. Myślę, że to naprawdę zależy od tego, jak zorganizowana jest administracja. Na przykład we Włoszech regiony mają własne regulacje, jak Toskania. To ma rację bytu również w Niemczech. Jednak trzeba też zauważyć, że zbyt szczegółowe regulacje zabijają debatę. W zasadzie potrzeba tylko określenia: przedmiotu, w jakim prowadzone są konsultacje, rodzaju i rozmiaru projektu, jego lokalnego i środowiskowego wpływu, i tego rodzaju kwestii. Regulacje powinny mieć miękki charakter, ponieważ debata powinna za każdym razem być dostosowana do kontekstu, przedmiotu, ludzi. Znamy do 30 różnego rodzaju procedur prowadzenia konsultacji od angażujących niewielu do bardzo wielu uczestników, od krótkotrwałych do długotrwałych. Jestem przekonana, że potrzebujemy prawa, które pozostawia niezależnej instytucji wolność w zakresie działania dostosowanego do kontekstu i przedmiotu konsultacji. We Francji są prowadzone publiczne deliberacje, które są w kompetencjach KKDP oraz konsultacje mniejszej skali, które wynikają, np. z przygotowania planu przestrzennego. Mamy specyficzne regulacje odnoszące się do chemikaliów produkowanych przez fabryki, które prowadzą własne konsultacje. Następnie są konsultacje dotyczące zmian klimatycznych i bioróżnorodności powiązane z Agendą 21 (Konferencja ONZ, Rio), specyficzne konsultacje dotyczące spalarni i zasobów wody – to są konsultacje, w których KKDP nie uczestniczy. Prawo zobowiązuje do przeprowadzenia konsultacji, np. w sprawie zagospodarowania przestrzennego, ale nie określa precyzyjnie ich organizacji. Zależy ona od lokalnych władz i może mieć różny przebieg. I tak mamy konsultacje pozbawione znaczenia, jak i konsultacje z określonymi zasadami i sposobem postępowania wynikające z oddania samorządu sprawie partycypacji publicznej i zaangażowania obywateli. Ponad tym jest KKDP, która próbuje zaszczepić lokalnym władzom szczególny sposoby myślenia o konsultacjach publicznych i metody ich prowadzenia. Częścią mojej misji jest praca nad kulturą konsultacji publicznych i debaty publicznej we Francji. Właśnie ze względu na to, że wiele lokalnych konsultacji nie jest przez nas bezpośrednio prowadzonych.

Co dla Pani oznacza “dobra jakość konsultacji”? Jakie są uwarunkowania dobrej jakości procesu konsultacji poza regulacjami i instytucjonalizacją procedur?

To niełatwe pytanie z tego względu, że literatura na temat jakości deliberacji i konsultacji jest ogromna. Zajmowałam się sporo tym zagadnieniem, na które można spojrzeć z różnych perspektyw. Można je ująć od strony rzetelności procesu. To bardzo ważny warunek dobrej jakości konsultacji. W dobrych konsultacjach decydent jest szczery w tym, jak chce je przeprowadzić. Nawet jeśli nie jest on szczery w zamiarach, może udawać, że jest, aby nie skonfrontować się z mieszkańcami, bo to może zagrozić projektowi. Pewną rolę może więc odegrać „cywilizująca siła hipokryzji”,  jak zwie to Elster. Dobra jakość konsultacji wymaga, aby populacja, której dotyczy projekt, uczestniczyła w nich. Czasem brakuje części interesariuszy. Dlaczego? Ze względu na to, że nie są poinformowani, że jest za mało czasu, i bywa, że o konsultacjach dowiadują się wtedy, gdy już się one odbyły, a oni w nich nie partycypowali. Szkoda. Dobre konsultacje to takie, podczas których dopływ informacji pomaga interesariuszom uczyć się wspólnie; gdy zachodzi wymiana doświadczeń, budowana jest kolektywna inteligencja, i każdy rozwija własną wiedzę o projekcie. Wymagają one ciszy i spokoju, bez nadmiaru agresywnej komunikacji. Nie twierdzę, że konflikt jest zły. Konflikty są związane z różnicami wartości i racji, i ważne jest, aby wszystko „wyłożyć na stół”. Stąd konieczne może być przejście przez fazę konfliktu. Gdy wszystkie argumenty są „wyłożone na stole” nie ma zakulisowych negocjacji, a one zdarzają się niezmiernie często. Równie korzystne jest, gdy konsultacje prowadzą do lokalnej zmiany ze względu na to, że władze, stowarzyszenia, przedsiębiorstwa, cały społeczno-instytucjonalny system nauczył się współpracować. To jest bardzo dobre. Niekiedy mamy wrażenie, że konsultacje były złej jakości – nie padło zbyt wiele argumentów, ludzie nie byli zbyt nimi zainteresowani, bo mieli inne sprawy do załatwienia, a dwa lata później zdajemy sobie sprawę, że jednak pomogły one tej społeczności dojrzeć, zorganizować się. Czasem dociera do nas, że dzięki konsultacjom coś zostało ujawnione. To długotrwały efekt, który trudno dostrzec. Bywa, że od konsultacji oczekujemy zbyt wiele. Jeśli rozważamy autostradę, albo trasę szybkiej kolei, to jest to projekt, który dojdzie do skutku za 15 lub 20 lat. Konsultacje zajmują tylko chwilę w długim procesie. Będzie jedna debata, może kolejna, publiczne zapytanie, projekt i wreszcie rozpoczęcie budowy. Nie możemy więc oczekiwać wszystkiego od konsultacji. Możemy oczekiwać rzeczy małych. Innym warunkiem udanych konsultacji jest to, żeby odbywały się one wtedy, gdy projekt nie jest jeszcze przesądzony, gdy drzwi są otwarte, gdy możemy rozmawiać o stosowności projektu w odniesieniu do szczegółów jego specyfikacji. To trwa. Jest jeszcze pytanie o to, jak ewaluuje się jakość konsultacji. Są różne wymiary oceny. Nie możemy oczekiwać, że wszystko będzie idealnie. To marzenie o nierzeczywistym świecie. Dobre konsultacje są wtedy, gdy co najmniej: proces jest rzetelny, jego efekty są długotrwałe, a ludzie nauczyli się więcej. W KKDP chcielibyśmy popracować nad wzorcem oceny, który pomoże nam wrócić do dawnych projektów i stwierdzić, na ile konsultacje się udały. Mamy raporty, w których jest zapisane, co zostało powiedziane – dobrego i złego, czasem prowadzącego do konfliktu; a po 5 latach możemy odpowiedzieć na pytanie, czy to coś zmieniło. Uważam jednak, że podstawową kwestią pozostaje to,  czy proces opierał się na szczerości.

Jakie są doświadczenia  internetowych konsultacji we Francji? Czy e-konsultacje są traktowane jako alternatywny do tradycyjnego sposób zbierania informacji, czy równoległa metoda ich gromadzenia w tym samym projekcie?

Powiedziałabym, że e-partycypacja rozwinęła się około 10 lat temu. Większość konsultacji i procesów partycypacyjnych online jest też organizowanych offline. To jest specyficzne dla Francji, bo, jak wiem, w Stanach Zjednoczonych, czy w Wielkiej Brytanii, to są dwa osobne obszary. Znam kilka eksperymentów, ale poza nimi większość komunikacji przebiega online i offline, z większym naciskiem na konsultacje bezpośrednie, choć teraz rozwijany jest lepsze połączenie dwóch form. Zajmowałam się tym jako badaczka, byłam zaangażowana w dwa studia przypadku, i sądzę, że połączenie dwóch form jest bardzo ważne. Dla mnie jest to warunek dobrych konsultacji, bo pozwala na włączenie różnych uczestników.

A czy Francuzi chętnie uczestniczą w konsultacjach publicznych? Od czego zależy ich uczestnictwo?

Chętni, żeby uczestniczyć – nie powiedziałabym. Mogę za to powiedzieć, że mamy wiele organizacji pozarządowych i one bardzo chętnie uczestniczą. To właśnie stowarzyszenia zaproponowały powstanie KKDP. Są odpowiedzialne za powstanie Komisji, ponieważ głośno się jej domagały. Nie powiedziałabym, że wszyscy ludzie są chętni, żeby uczestniczyć. Ale to bardziej skomplikowane. Kwestia włączenia społecznego jest wciąż bardzo ważnym problemem w debacie publicznej. Szkoda by było, gdyby debata publiczna przekształciła się w radę organizacji pozarządowych. Wciąż chcielibyśmy obecności obywateli. To jest trudniejsze do osiągnięcia. Zaangażowanie stowarzyszeń wiąże się z tym, że to jest częściowo cel ich istnienia. Z drugiej strony pozytywną konsekwencją konsultacji jest, że pomagają one w tworzeniu stowarzyszeń, ponieważ ludzie stają się świadomi pewnych spraw, samoorganizują się, żeby włączyć się do debaty publicznej. Nie jestem pewna, czy mam rację, ale powiedziałabym, że ludzie we Francji lubią mieć możliwość uczestniczenia w sprawach publicznych, ale już niekoniecznie w nich uczestniczą. To jest częsty komentarz urzędników miejskich, którzy mówią: „Ludzie deklarują, że chcą partycypować, my organizujemy spotkanie, i nikt nie przychodzi”. Dlaczego? Nie ma prostej odpowiedzi, bo sprawa jest złożona. Jest kilka czynników, który składają się na kontekst. Kiedy przedmiot debaty jest istotny – ludzie przychodzą – masowo. To rodzaj odpowiedzi, jakiej mogę udzielić.

Jakie są główne punkty krytyki wykorzystania konsultacji publicznych? Czy jest to krytyka mająca pokrycie w faktach? Jeśli tak, jakie są to fakty?

Jeden z podstawowych argumentów krytycznych dotyczy wysokich kosztów, a inny długiego czasu konsultacji. Konsultacje publiczne zabierają czas, a czasami politycy wybrani na stanowiska publiczne chcą, żeby ich projekt był szybko zrealizowany. Są wybrani na 5 lat, więc to zrozumiałe. Ale jednocześnie jest to zła kalkulacja, bo jeśli pominą konsultacje, zwykle ostatecznie są w kłopotach lub popełniają ciężkie błędy z długotrwałymi konsekwencjami. Niektórzy przedstawiciele władz przechodzą przez proces projektowy, aby skonkludować, że ludzie nie zgadzają się z pracą, jaką wykonali; i czują się na prawdę źle, bo obywatele nie zgadzają się z osobą, którą wybrali. Ludzie mogą się nie zgadzać. To problem demokracji. Są jeszcze uwagi krytyczne dotyczące metodologii, ale jest to bardzo specyficzne, podejmowane w specyficznych debatach.