Cztery lata po reformie prokuratury – próba bilansu zysków i strat

Próbując określić pozycję ustrojową prokuratury z całą pewnością łatwiej jest wskazać czym prokuratura nie jest, niż jednoznacznie ocenić czym prokuratura jest.

Prokuratura jest przede wszystkim definiowana przez pryzmat funkcji, które pełni, a które nie zostały zmienione w wyniku reformy z 2010 r.[1] Zasadniczy element tej reformy wiązał się z rozdzieleniem urzędu Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, a tym samym wykluczeniem możliwości sprawowania bieżącego osobistego nadzoru nad prokuraturą przez Ministra Sprawiedliwości, czyli polityka wchodzącego w skład Rady Ministrów – władzy wykonawczej.

Na etapie wprowadzania reformy, pojawiły się co prawda wątpliwości czy jest to dopuszczalne z punktu widzenia Konstytucji[2], jednak przeważający okazał się głos, zgodnie z którym brak szczegółowej regulacji prokuratury w Konstytucji pozostawia ustawodawcy zwykłemu sporu margines uznania w zakresie kształtowania ustroju prokuratury oraz jej pozycji wobec innych organów władzy publicznej. Naturalną konsekwencją tego rozdziału (tj. zapewnienia niezależności od wpływów polityki na działalność prokuratury w skali mikro) było stworzenie nowych mechanizmów kontroli nad prokuraturą przy braku możliwości wpływania na konkretne postępowania.

Funkcjonalna definicja prokuratury powinna być, w mojej ocenie, rozumiana szeroko – nie tylko jako organ sprawujący funkcję oskarżycielską przed sądami karnymi, ale także jako organ państwowy sprawujący kontrolę nad działalnością służb (Policji, służb specjalnych) czy podmiot mogący inicjować postępowania sądowe (cywilne lub administracyjne) z racji tego że stoi na straży praworządności[3]. W tym sensie prawidłowym wydaje się także trzeci element reformy z 2010 r. – określenie prokuratury mianem „organu ochrony prawnej”. Jednym z istotniejszych elementów bycia organem ochrony prawnej jest przyznana Prokuratorowi Generalnemu kompetencja inicjowania abstrakcyjnej kontroli zgodności z Konstytucją aktów prawnych.

Pozycja prokuratora w skali mikro

Oprócz reformy prokuratury w skali makro (wyłączenia prokuratury spod bieżącego nadzoru polityków), ustawa z 2009 r. wprowadzała także istotne zmiany dotyczące niezależności poszczególnych prokuratorów[4]. Po prawie czterech latach od wejścia w życie ostatniej reformy prokuratury, trudno uznać taką zmianę za błąd, jednak co jakiś czas wskazuje się w debacie publicznej na błędne decyzje prokuratury, które przełożeni prokuratorów powinni byli zmienić. Zdaje się zatem, że niezależność poszczególnych prokuratorów nie jest wartością daną raz na zawsze. Co więcej realnym zagrożeniem tej niezależności mogą okazać się przypadki arbitralnego obierania spraw prokuratorom przez ich przełożonych. Wskazywała na to kilkakrotnie Krajowa Rada Prokuratura (KRP), argumentując, że decyzje o odebraniu i przekazaniu spraw powinny być pisemne oraz odpowiednio uzasadniane[5].

Co ciekawe, w trakcie prac nad kolejnymi zmianami w prokuraturze, nie podważa się co do zasady potrzeby zachowania niezależności poszczególnych prokuratorów. Wskazuje się raczej na potrzebę specjalizacji prokuratorów oraz prawidłowego rozłożenia pracy między poszczególne szczeble prokuratury. Z drugiej strony, coraz wyraźniej słyszane są opinie o potrzebie zniesienia tajności postępowań dyscyplinarnych prokuratorów.

Krajowa Rada Prokuratury jako organ stojący na straży niezależności prokuratorskiej

W całej tej układance istotną rolę powierzono Krajowej Radzie Prokuratury, tj. organowi wzorowanemu na Krajowej Radzie Sądownictwa (KRS). Jednakże, m.in. z uwagi na brak umocowania tego organu w Konstytucji, już w 2012 r. pojawiły się propozycje likwidacji KRP. Z uwagi na przyznane Radzie kompetencje w zakresie oceniania kandydatur na stanowiska prokuratorskie, postrzega się Radę jako drugi ośrodek władzy w prokuraturze, który istotnie ogranicza kompetencje Prokuratora Generalnego. Co jednak bardziej istotne, Krajowej Radzie Prokuratury nie przyznano kompetencji jednostkowych (np. prawa przeglądania akt prokuratorskich), które mogłyby urealnić realizację funkcji, jaką jest stanie na straży niezależności prokuratorów[6]. W mojej ocenie, Krajowa Rada Prokuratury powinna docelowo stać się forum debaty o prokuraturze i jej bieżących problemach, jak również miejscem, gdzie rozwiązania tych problemów będą mogły zostać wypracowane, a na pewno przedyskutowane. Będzie się to oczywiście wiązało z dodatkowymi nakładami na Radę, zapewnieniem jej odpowiedniego zaplecza administracyjnego i kadrowego. Póki co można odnieść wrażenie, że Rada – mając ogromny potencjał porównywalny z pozycją KRS – nie wykorzystuje go odpowiednio.

Mechanizmy kontroli nad prokuraturą

Tak odważny ruch jak zerwanie unii personalnej między Ministrem Sprawiedliwości a Prokuratorem Generalnym musiało skutkować stworzeniem innych mechanizmów kontroli nad działalnością prokuratury. Kontrola ta zaczyna się już na etapie wyboru Prokuratora Generalnego spośród zgłoszonych kandydatów. Dalej kontrola ta przejawia się w uchwalaniu przez ustawodawcę budżetu prokuratury, a następnie kontroli jego wykonania. W końcu Minister Sprawiedliwości decyduje o wewnętrznym ustroju prokuratury z racji przyznania mu przez ustawodawcę kompetencji do wydawania regulaminu wewnętrznego urzędowania jednostek prokuratury.

Kluczowym (merytorycznym) elementem tej kontroli wydaje się jednak obowiązek przedstawienia przez Prokuratora Generalnego sprawozdania rocznego z działalności prokuratury. Niesatysfakcjonujące sprawozdanie otwiera możliwość odwołania Prokuratora Generalnego przez parlament na wniosek premiera. Dotychczasowa praktyka pokazuje jednak, że sprawozdanie Prokuratora Generalnego jest zbyt obszerne, zbyt szczegółowe a przez to nieczytelne. Sytuacja taka wynika m.in. z tego, że ustawodawca nie wskazał obligatoryjnych elementów sprawozdania, co powoduje, że nie do końca precyzyjną są także kryteria oceny tego sprawozdania przez Prezesa Rady Ministrów. Skutkiem takiego stanu rzeczy jest brak jakiejkolwiek debaty nad sprawozdaniem Prokuratora Generalnego. Nieprawidłowa jest także sytuacja, w której ustawa nie zakreśla terminu dla premiera na podjęcie przez niego decyzji w przedmiocie sprawozdania.

Propozycje zmian w prokuraturze

Prawie cztery lata po ostatniej w Ministerstwie Sprawiedliwości i Stałym Komitecie Rady Ministrów toczą się intensywne prace nad kolejną poważną reformą prokuratury, mającej przygotować ją do tzw. procesu kontradyktoryjnego, który wchodzi w życie 1 lipca 2015 r. Spośród wielu propozycji zmian, najbardziej niezrozumiałe jest przyznanie Radzie Ministrów kompetencji do określania „zasadniczych kierunków polityki karnej”. W ocenie projektodawców ma ono pełnić rolę instrumentu dialogu między Radą Ministrów a prokuraturą, zapominając, że politykę karną tworzy ustawodawca oraz że dialog narzucony przez „wyższego” i „silniejszego” nie będzie dialogiem, lecz monologiem. Co więcej, reformie prokuratury powinna towarzyszyć debata nad zmianami w Policji, której rola w prawidłowym ściganiu przestępstw, w tym wykonywaniu czynności procesowych, jest nie do przecenienia.

Artykuł jest częścią debaty nt. reformy prokuratury. Zapraszamy do przeczytania pozostałych opinii:

1. Debata: Niedokończona reforma prokuratury?, Krzysztof J. Kaleta

2. Prokuratura wciąż na rozdrożu, Paweł Skuczyński

3. Pożądany model prokuratury, Jacek Skała