Dwa długi publiczne

Gdy wybory wygrywa nowa partia, społeczeństwo spodziewa się powiewu świeżego powietrza. Jednak zwykle po kilkunastu miesiącach nadzieja ta okazuje się płonna. Wyborcy wciąż oddychają tym samym powietrzem, tylko nieznacznie różniącym się od stęchlizny poprzednich rządów. Dlaczego tak się dzieje?

Państwa bezpieczeństwa socjalnego są podwójnie zadłużone. Pierwszym rodzajem zadłużenia są zobowiązania wobec wierzycieli finansujących dług publiczny. Ten dług musi być spłacany głównie dlatego, żeby utrzymać zdolność kredytową. Nikt nie pożyczy pieniędzy podmiotowi bez płynności finansowej. Równocześnie wierzycielom wcale nie zależy na tym, aby państwa spłaciły długi w całości i uwolniły się od zobowiązań. Obligacje państwowe są dobrym i stabilnym źródłem dochodów dla inwestorów. Marks w XIX wieku uznawał dług publiczny za jedno z głównych źródeł akumulacji pierwotnej i sposób na wyciąganie pieniędzy z kieszeni podatnika do sakwy kapitalisty bez ponoszenia ryzyka gospodarczego przez tego ostatniego.¹ W XX wieku stał się on jednak jedną z metod uśmierzania konfliktów społecznych poprzez finansowanie usług publicznych dla ludzi „pracy” bez zwiększania opodatkowania dla świata „kapitału”.

Pełna wersja eseju do przeczytnia w najnowszym numerze Res Publiki Nowej: Szał bankiera. Już teraz do kupienia w naszej internetowej księgarni, a od 22 grudnia w kioskach.

Zachęcamy też do czytania naszych pozostałych publikacji – nowych numerów Visegrad Insight i Magazynu Miasta.

Drugi rodzaj zadłużenia jest mniej oczywisty. Jest to zobowiązanie wobec własnych obywateli do respektowania podjętych zobowiązań socjalnych i ochrony zagwarantowanych przywilejów. Nauki polityczne i ekonomia polityczna szybko dostrzegły, że rządy w rozbudowanych państwach bezpieczeństwa socjalnego mają w gruncie rzeczy niewielki wpływ na istniejący porządek instytucjonalny.² Dyskrecjonalną władzę rządu ogranicza bowiem w znacznym stopniu konieczność przestrzegania zobowiązań odziedziczonych po poprzednich rządach. Przełomowa była tutaj praca Paula Piersona³ Dismantling the Welfare State? pokazująca, że neokonserwatywna rewolucja Reagana i Thatcher w niewielkim stopniu wpłynęła (przynajmniej za ich rządów) na istniejące polityki publiczne [public policy]. Bezrobotni dostawali te same zasiłki, wielodzietnym rodzinom przysługiwały te same ulgi i przywileje socjalne. Trudność z radzeniem sobie z „przeciążeniem” państwa opiekuńczego schedą podjętych w przeszłości zobowiązań socjalnych obserwujemy również w Polsce, na przykład w dyskusjach o emeryturach górniczych i KRUS-ie.

Raz przyznane uprawnienia bardzo trudno zrewidować, szczególnie jeżeli są nakierowane na wąskie grupy. Paradoksalnie doświadczenie rozwiniętych państw bezpieczeństwa socjalnego pokazuje, że łatwiej przeprowadzić gruntową reformę zmieniającą uprawnienia całego społeczeństwa (np. systemu emerytalnego) niż zrewidować przywileje socjalne niewielkiej grupy.⁴ Ten instytucjonalny spadek w polskiej polityce społecznej dobrze opisuje książka Tomasza Inglota.⁵ Inglot pokazuje, w jaki sposób ukonstytuowanie nieegalitarnego systemu zabezpieczenia społecznego w dwudziestoleciu międzywojennym przez pozostających w autorytarno-paternalistycznym paradygmacie piłsudczyków obciążyło politycznie zarówno PRL, jak i i III RP. Kolejne rządy (niedemokratyczne i demokratyczne) dodawały kolejne fragmentaryczne programy społeczne do już istniejących, bo trudno było im przezwyciężyć partykularyzm dostępnych rozwiązań. W rezultacie polityka społeczna w Polsce do dziś opiera się na niespójnych filozofiach działania i sprzecznych wizjach społeczeństwa. Jest ona nakierowana na wyrywkowe wspieranie konkretnych grup interesu, a brakuje jej ogólnej koncepcji społecznej i – przede wszystkim – solidaryzmu. Taki system jest nie tylko nieefektywnie rozczłonkowany, ale również niezgodny z oczekiwaniami społecznymi demokratycznej wspólnoty, mającej słuszne wrażenie, że polityki publiczne służą wąskim (choć nie zawsze znajdującym się na górze drabiny społecznej) lobby.

Władza oddawana pod zastaw długu

Rządy neokonserwatystów, choć nie rozmontowały usług publicznych, zrobiły coś innego – nie zmniejszając wydatków publicznych, znacząco obniżyły wpływy podatkowe. Ten długofalowy plan miał doprowadzić do wzrostu deficytu, kryzysu zadłużenia publicznego i w konsekwencji do reformy państwa opiekuńczego. Strategia ta zyskała publicystyczne miano „głodzenia bestii” (starving the beast) i była mniej lub bardziej bezpośrednio promowana przez osoby takie jak Alan Greenspan, James Buchanan czy Milton Friedman.⁶

Polityka oszczędności ukazuje ciekawy konflikt zobowiązań i stawia przed nami interesujące pytania – kto jest najważniejszym wierzycielem państwa? Obywatele wraz z ich uprawnieniami socjalnymi, często pochodzącymi sprzed kilkudziesięciu lat, czy krajowi i międzynarodowi właściciele obligacji państwowych? Dodatkowy problem stawia przed nami ekonomia polityczna. Na skutek instytucjonalnego dziedziczenia długu znacząco maleje dyskrecjonalna władza rządów w zakresie prowadzenia polityki publicznej. Gdy rządy muszą przeznaczać coraz więcej środków na spłatę zaciągniętych w przeszłości zobowiązań (czy to wobec własnych obywateli, czy wobec wierzycieli długu publicznego), ich swoboda działania i możliwość tworzenia nowych programów publicznych są coraz mniejsze. Mechanizm ten został skonceptualizowany w formie indeksu „fiskalnej demokracji”, który zdaniem badaczy gwałtownie spada od lat 70.⁷

W USA dyskrecjonalne wydatki rządowe spadły z 60 proc. w 1970 r. do około 20 proc. w 2013 r., a w Niemczech w tym samym okresie z 40 proc. do 20 proc. Zdaniem ekonomistów Eugene’a Steuerle’ego i Timothy’ego Roepera w 2009 r. indeks fiskalnej demokracji w Stanach Zjednoczonych wyniósł mniej niż 0 proc., co oznacza, że rząd miał więcej bieżących zobowiązań niż wpływów podatkowych. Aby sfinansować nowe przedsięwzięcia (i wypełnić swój demokratyczny mandat), rządy muszą zaciągać nowy dług publiczny. Rosnące zadłużenie dodatkowo ogranicza pole działania w przyszłości, bo coraz większa część budżetu musi być poświęcana na jego obsługę. Powstaje zamknięte koło rosnącego zadłużenia i ograniczania władzy rządów w przyszłości.

Dodatkowym czynnikiem ograniczającym pole działania rządów jest konieczność posiadania przez państwa wiarygodności na rynkach finansowych. O ile łatwo obliczyć odsetek budżetu, który zjada obsługa długu publicznego (wynosi on w europejskich demokracjach od kilku do kilkunastu procent), o tyle trudno jest zmierzyć zależność, w którą wpadają rządy, aby utrzymać zaufanie „rynków finansowych” i zdolność zaciągania nowego długu. Ile decyzji rządowych jest podejmowanych, aby zachować ratingi kredytowe państw i przypodobać się rynkom finansowym?

W tym kontekście demokratyczne rządy ostatecznie kończą niemal bez możliwości swobodnego finansowania programów publicznych. Nie mogą prowadzić własnej polityki i w coraz większym stopniu stają się kuratorami „masy spadkowej” zobowiązań wobec własnych obywateli i wierzycieli. Demokracja staje się „zarządzaniem pustką”.⁸ Spadającą prawie we wszystkich państwach bezpieczeństwa socjalnego frekwencję wyborczą łączy się często z faktem, że władzy coraz trudniej wypełniać wyborczy mandat i wpływać na rzeczywistość, bo jej pole działania jest ograniczone narastającą schedą zobowiązań.⁹

[…]

Dalsza część eseju do przeczytania w najnowszym numerze Res Publiki Nowej: Szał bankiera. Zamów go w naszej księgarni internetowej.

Karol Muszyński (1988) – Analityk Fundacji Kaleckiego, doktorant na Wydziale Prawa i Administracji UW, przygotowuje rozprawę doktorską o pokryzysowej polityce prawa pracy w Polsce.

1 Karol Marks, Walki klasowe we Francji 1848-1850, [w:] Karol Marks, Fryderyk Engels, Dzieła, t. 7, redakcja tłumaczenia Izabela Strumińska, Wydawnictwo Książka i Wiedza, Warszawa 1963.

2 Richard Rose, Inheritance Before Choice in Public Policy, „Journal of Theoretical Politics”, t. 2, nr. 3, 2010, s. 263-291.

3 Paul Pierson, Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher and the Politics of Retrenchment, Cambridge University Press 1995.

4 Porównaj: Sven Steinmo, The Evolution of Modern States. Sweden, Japan, and the United States, Cambridge University Press 2010; William Tompson, Robert Price, The Political Economy of Reform. Lessons from Pensions, Product Markets and Labour Markets in Ten OECD Countries, OECD 2009.

5 Tomasz Inglot, Welfare States w Europie Środkowo-Wschodniej w latach 1919-2004, przełożyli Marianna Zieleńska i Jan Dzierzgowski, Dom Wydawniczy ELIPSA, Wydawnictwo WSP TWP, Warszawa 2010.

6 Bruce Bartlett, “Starve the Beast” Origins and Development of a Budgetary Metaphor, „The Independent Review”, t. XII, nr. 1, 2007, s. 5–26.

7 Wolfgang Streeck, Daniel Mertens, An Index of Fiscal Democracy, MPIfG Working Paper 10/3, 2010

8 Peter Mair, Ruling the Void. The Hollowing of Western Democracy, Londyn-Nowy Jork 2013

9 Wolfgang Streeck, Armin Schäfer, Politics in the Age of Austerity, Polity 2013.

Fot. Trine Juel | Flickr